关于三部《人事争议处理规定》第二条仲裁受案范围的若干思考
四川精济律师事务所 何宁湘律师
2007年10月1日中组部、人事部、解放军总政治部联合印发的《人事争议处理规定》（简称《新规定》）施行，《新规定》对人事争议仲裁的受案范围是在第二条规定的，其条文如下：
第二条 本规定适用于下列人事争议：
(一) 实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关(单位)与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议。
(二) 事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。
(三) 社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。
(四) 军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议。
(五) 依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。
其中，第（二）、第（三）应理解为规定的是，人事争议仲裁委对事业单位、社会团体与工作人员之间生产人事争议的受案范围，且此受案范围有两个主要部分：即人事关系与聘用合同。条文规定为"因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议"。
对于“因履行聘用合同发生的争议”，从最高人民法院2003年9月7日生效的法释[2003]13号司法解释到今天已过去四年有余，这样概括表述"大家"都习惯了，了解了。《新规定》有所创新的是"因解除人事关系发生的争议"，它包含哪些内容，其内涵与外延如何？《新规定》已实行四个月有余，仍不得而知。对于这点，2007年9月《新规定》出台时，本人就提出了疑问，下面从几个主要方面着手进行分析。
一、新旧规定条文在受案范围上的观察与对比
【颁布】人事部
【标题】人事争议处理暂行规定
【文号】人发〔1997〕71号
【日期】1997年 月 日
【题注】（2002年7月12日发布的《人事部关于修改〈人事争议处理暂行规定〉和〈人事争议处理办案规则〉有关条款的通知》将本文修正）
【颁布】中共中央组织部、人事部、解放军总政治部
【标题】关于印发《人事争议处理规定》的通知
【文号】国人部发〔2007〕109号
【日期】二ＯＯ七年八月九日
第二条 本规定适用于下列人事争议：
(一)国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议。 第二条 本规定适用于下列人事争议：
(一)实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关(单位)与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议。
(二)事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。 (二)事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。
----- (三)社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。
(三)企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议。 -----
----- (四)军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议。
(四)依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。 (五)依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。
比对差异：
1、旧规定显然对人事争议处理的范围十分混乱，从中反映出上层对争议处理权力的条块分配妥协，实质是反映出人事部门对干部的范围界线混乱，将企业之管理人员和专业人员纳入人事争议，显然是针对国企中的原在编干部。无论如何，法律空白是无法改变的，旧规定缺少法律依据做支持，这种情形不但延续了整整十年，且延续到了现在的《新规定》。
2、坚持党管干部的原则，前提条件是干部的范围，干部划定人事争议处理主体范围就被确定，人事争议仲裁的受案范围中的主体资格也就确定下来。当今，企业经过用工制度的改革，与国家机关、事业单位的界线已经在上层、各级政府以及百姓中明确，即劳动部门近工人、人事部门管干部，一句话，理论上讲，受人事部门管理的人都属于人事管理的范畴，其与单位之间的争议，均属于人事争议的范畴。基于此，中组部、人事部以及总政治部都是管人的机构，因此由三家联合出台政策是正确的，也是唯一的。
3、在第2点的思路基础上，人事争议处理由原来的人事部一家，扩展成了三家。事实上，中组部的参与《新规定》只是“党管干部”的精神体现，而目前纳入《新规定》处理范围的干部并没有党的组织部门所管理的干部。人事部门主要管理国家机关工作人员、事业单位工作人员以及登记为事业单位的社会团体。而解放军总政治部管理军队干部。
4、能够“三部”联合发文，是得于有了《公务员法》与《中国人民解放军文职人员条例》，而对于事业单位有最高人民法院的法释[2003]13号司法解释。虽然有了《新规定》，从严格意义上讲，事业单位人事争议处理仍没有法律依据，尤其是实体法律来支撑。对于社会团体人事争议处理可以说没有任何法律依据。
5、新旧规定的最后一条都为兜底条款，但两者是完全不同的。其差别在：(1)、能适用兜底的依据法律阶位较高，只能是法律与法规，这与人民法院审理民商事案件、行政诉讼案件的法律适用规则完全保持了一致，无疑这是作为规范性文件或部门规章的《新规定》的突破性进步，至少在条文表述上是个非常耀眼的亮点，也批驳了人事部门部分人的“政策优先论”。(2)、旧规定中兜底条款为“人才流动争议和其他人事争议”，而新规定只兜底为“其他人事争议”，这表明人才流动争议已被排斥在人事争议之外。
文件名称 文号或颁布日期 制订依据 颁布部门 争议处理机构 仲裁文书
上海市人才流动争议处理办法 沪人[1997]34号 《上海市人才流动条例》 上海市人事局 上海市或者区、县人事局 《人才流动争议裁决申请书》《人才流动争议裁决书》
合肥市人才流动争议仲裁暂行办法 合政[1992]111号 国务院颁发的《关于科技人员合理流动的若干规定》和省委、省政府发布的《关于专业技术干部合理流动暂行办法》 合肥市人民政府 人才流动争议仲裁委员会（人事部门） 申请书、仲裁决定书
福建省人才流动争议仲裁暂行规定 闽政(1990)49号 根据国家有关法规、政策，结合本省实际情况 福建省人民政府 人才流动争议仲裁委员会（人事部门） 申请书、仲裁书
陕西省人才流动争议仲裁暂行规定 1991-11 根据国家有关规定，结合本省实际 陕西省人民政府 人才流动争议仲裁委员会（人事部门） 申请书 仲裁决定书
河南省人才流动争议仲裁暂行规定 1994年01月06日 根据国家有关规定，结合本省实际 河南省人民政府 人才流动争议仲裁委员会（人事部门） 申请书 仲裁决定书
四川省人才市场管理条例 2002年1月18日 根据国家有关法律、法规，结合四川实际 四川省第九届人民代表大会常务委员会 人事争议仲裁机构 申请书 仲裁裁决书
台州市风景名胜区管理规定
浙江省台州市人民政府
台州市人民政府令
第64号
《台州市风景名胜区管理规定》
《台州市风景名胜区管理规定》已经市人民政府第31次常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
市 长 杨仁争
一九九九年十月二十二日
台州市风景名胜区管理规定
第一章 总 则
第一条 为加强风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜资源，根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》和《浙江省风景名胜区管理条例》等有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称的风景名胜区，是指风景名胜资源集中，自然环境优美，具有一定规模和游览条件，经县级以上人民政府审定命名、划定范围，供人们游览、观赏、休闲和进行科学文化活动的地域。
本规定所称的风景名胜资源，是指具有观赏、文化、科学价值的江河、湖海、瀑布、山体、溶洞、特殊地质地貌、林木植被、野生动物、天文气象等自然景观和文物古迹、宗教寺庙、革命纪念地、古文化遗址、园林、建筑等人文景观及其所处的环境、风土人情等。
第三条 台州市建设规划局是台州市风景名胜区的行政主管部门，主管台州市行政区域的风景名胜区工作。
县(市、区)人民政府建设行政主管部门或政府指定的部门(以下称风景名胜区主管部门)主管本行政区域的风景名胜区工作。
农业、林业、水利、文物、环保、旅游、土地、宗教、工商、交通、地矿、卫生和公安等部门应当按照法律、法规规定的职责，共同做好风景名胜区保护管理工作。
第四条 风景名胜区按其景观的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小等因素，划分为台州市级、省级和国家级风景名胜区。各级风景名胜区由同级人民政府审定公布，条件和审定程序分别为：
(一)具有重要的观赏、文化或科学价值，景观独特，在国内外有一定知名度，规模较大的申报国家级风景名胜区。国家级风景名胜区由县(市、区)人民政府提出风景名胜资源调查评价报告，由台州市人民政府报省人民政府审查后报国务院审定。
(二)具有较重要观赏、文化或科学价值，景观有地方代表性，有一定规模和设施条件，在省内有影响的申报省级风景名胜区。省级风景名胜区由县(市、区)人民政府提出风景名胜资源调查评估报告，由台州市人民政府报省人民政府审定。
(三)具有一定观赏、文化或科学价值，环境优美，规模一般在5平方公里以上，以接待本地区游人为主的申报台州市级风景名胜区。台州市级风景名胜区由县(市、区)政府提出申请，由台州市建设规划局组织有关部门和专家调查评审后，报台州市人民政府审定公布。
有条件的县(市)也可设立县级风景名胜区，县级风景名胜区的条件和审定程序由县(市)人民政府规定。
第五条 市、县人民政府应当将风景名胜区事业纳入国民经济和社会发展计划，加强对风景名胜区工作的领导，组织有关部门依法做好风景名胜区的保护、规划、建设和管理工作，实现环境效益、社会效益、经济效益的统一。
风景名胜区工作必须把保护风景名胜资源放在首位，坚持严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的方针。
第六条 各级风景名胜区应当设立管理机构，具体负责风景名胜区的保护、规划、建设和管理工作。
风景名胜区内的单位和个人，在实施与风景名胜区的保护、开发、建设和管理等活动相关的行为时，必须服从风景名胜区管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。
第二章 保 护
第七条 风景名胜区应当由县(市、区)人民政府组织有关部门，按批准的风景名胜区范围及其外围保护地带标明区界，设立界牌。
第八条 风景名胜区内的一切景物和自然、人文景观，必须严格保护，不得破坏或随意改变。风景名胜资源不得出让。
风景名胜区的景区内不得设立各类开发区、度假区，景区内的土地不得出让。
第九条 风景名胜区及其外围保护地带内，禁止修建破坏景观、危害安全、妨碍游览的工程项目和设施。对已有的不符合规定的项目和设施，应当拆除；能够采取补救措施的，经风景名胜区主管部门同意，可以采取补救措施，限期整改。
风景名胜区内严禁设置储存易燃易爆和有毒有害物品的仓库、堆场，风景名胜区的景区内不得建设工厂，已有的仓库、堆场、工厂应当限期搬迁。
第十条 严格控制在风景名胜区内兴建民用住宅。确需建造的，必须在风景名胜区规划确定的居住区内，按统一规划进行建造。居住区建设必须与风景名胜区景观特色相协调。居住区外已有的住宅，不得翻建、改建、扩建，并应当按照风景名胜区管理机构的统一安排，逐步迁入居住区或迁出风景名胜区。
在景区内的公共游览区，不得建设宾馆、招待所、度假村、培训中心、休疗所等住宿设施。
第十一条 风景名胜区及其外围保护地带内的工程项目和设施排放的污染物，必须经过处理，达到国家和地方规定的排放标准，并按指定的地点排放。未达到排放标准或未按指定地点排放的，必须限期整改；逾期未整改或整改后仍未达到标准的，应当责令停产或搬迁。
风景名胜区及其外围保护地带内不得设置垃圾堆场。风景名胜区及其外围保护地带内的垃圾，必须及时清理运出。
第十二条 风景名胜区内地形地貌必须严格保护，未经风景名胜区管理机构和有关行政管理部门批准，不得擅自进行开山采石、采矿、挖沙取土、建坟或其他改变地形地貌等的活动。
第十三条 风景名胜区及其外围保护地带内的林木，不分权属都应按规划要求进行抚育管理，不得砍伐。因林相改造、疏伐、更新抚育等原因确需砍伐的，必须经风景名胜区管理机构同意后，按规定报林业部门批准。
在风景名胜区采集标本、野生药材和其他林副产品，应当经风景名胜区管理机构同意后，按规定报有关部门批准，并在指定地点限量采集。
第十四条 对风景名胜区内的重要景物、文物古迹、古树名木应进行调查、鉴定、建立档案，并制定保护措施严格保护。
第十五条 风景名胜区内江河、湖泊、水库、瀑布、泉水等水体必须按照国家有关水污染防治法律、法规的规定严格保护，任何单位和个人不得向水体倾倒垃圾或其他污染物，对河流、湖泊等应及时进行清理和疏浚，不得擅自围、填、堵、塞、引或作其他改变。
第十六条 风景名胜区要切实维护好野生动物的栖息环境，要宣传普及野生动物的生态知识，严禁伤害和滥捕野生动物。
第十七条 禁止任何单位和个人在风景名胜区内进行下列活动：
(一)非法占用风景名胜资源或土地；
(二)擅自建造、设立宗教活动场所或塑造佛像、神像等塑像；
(三)损坏公共设施；
(四)在禁火区内吸烟、生火、烧香点烛、燃放烟花爆竹；
(五)其他可能危害风景名胜资源的活动。
第十八条 风景名胜区内，依托风景名胜资源从事经营的单位和个人，必须缴纳风景名胜区维护管理费。在风景名胜区内进行建设的单位和个人，除公用基础设施建设项目外，必须缴纳公用基础设施配套费。
风景名胜区维护管理费、公用基础设施配套费的收入，主要用于风景名胜区的景观维护、建设和环境保护、基础设施建设。具体收费标准和办法，由市、县人民政府提出方案，报经省财政、物价主管部门批准后实施。
第三章 规 划
第十九条 风景名胜区的总体规划，在市、县人民政府领导下，由风景名胜区主管部门会同有关部门编制；详细规划在总体规划指导下，由风景名胜区管理机构负责编制。
第二十条 风景名胜区总体规划主要包括：风景名胜区的性质、范围及其外围保护地带、景区划分、功能分区(包括公共游览区、居住区、禁火区等)，环境容量和游人规模预测、游览路线及游程，开发和保护景区资源方案，环境保护、绿化、公用基础设施和旅游服务设施等各项专业规划，近期发展目标及主要建设项目，实施总体规划的措施等。
详细规划主要包括：景区性质、特色、范围，景区保护方案，绿化、游览设施、旅游服务设施和其他基础设施的布局，重要建筑的方案设计等。
第二十一条 风景名胜区规划的编制工作应当按国家有关规定，委托具有相应资质等级的专业规划设计单位承担。
第二十二条 风景名胜区规划实行分级审批：
(一)台州市级风景名胜区的总体规划由台州市人民政府审批；详细规划由台州市建设规划局审批；
(二)省级风景名胜区的总体规划，由台州市人民政府审查后报省人民政府审批；详细规划由台州市建设规划局审查后报省建设行政主管部门或其委托的部门审批；
(三)国家级风景名胜区的总体规划，由台州市人民政府转报省人民政府审查同意后，报国务院审批；详细规划由台州市建设规划局审查后报省建设行政主管部门审批。 国家级、省级风景名胜区的详细规划批准后，应当抄送有关的省行政管理部门；市级风景名胜区的详细规划批准后，应当抄送有关的市行政管理部门。
县级风景名胜区的总体规划和详细规划，由县(市)人民政府审批。
第二十三条 经批准的风景名胜区规划，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变。
风景名胜区规划实施过程中，对风景名胜区性质、发展规模、总体布局、用地及功能分区、规划期限等内容需作重大修改的，必须报请原审批机关审批。
第二十四条 风景名胜区内的村庄、集镇、建制镇规划，应当按风景名胜区总体规划的要求进行编制；已编制的不符合风景名胜区总体规划要求的村庄、集镇、建制镇规划，应当根据风景名胜区总体规划进行调整。
第四章 建 设
第二十五条 风景名胜区必须严格按照批准的规划进行建设。
任何单位和个人在风景名胜区内占用土地、建设房屋或进行其他工程等都要经风景名胜区管理机构按规划进行审查同意，按有关规定，办理审批手续。
在风景名胜区的详细规划批准前，不得进行永久性的建设。确需建设的项目，其选址与规模必须经过可行性分析和技术论证，按风景名胜区详细规划审批权限报经批准。
第二十六条 国家级风景名胜区内的公路、索道、缆车、大型文化设施、体育设施与游乐设施、旅馆建筑、设置风景名胜区徽志的标志性建筑等重大建设项目的选址，由风景名胜区管理机构提出审核意见，由县(市、区)风景名胜区主管部门报台州市建设规划局审查同意并按规定程序上报上级建设行政主管部门审批后，办理立项等有关手续。
国家级风景名胜区内的其他建设项目和省级风景名胜区内所有建设项目的选址，由风景名胜区管理机构提出审核意见，由县(市、区)风景名胜区主管部门报台州市建设规划局进行审查，符合风景名胜区规划要求的，报省建设行政主管部门或其委托的部门审批同意后，办理立项等有关手续。 台州市级风景名胜区内所有建设项目的选址，由风景名胜区管理机构提出审核意见，县(市、区)风景名胜区主管部门审查符合风景名胜区规划要求的，报台州市建设规划局审批同意后，办理立项等有关手续。
风景名胜区内建设项目的选址，法律、法规规定须报经有关部门同意的，应当先经有关部门审核同意。
第二十七条 风景名胜区内建设项目立项后，需要申请用地的，建设单位或个人应当持有关批准文件，向市、县风景名胜区主管部门或其委托的风景名胜区管理机构申请《风景名胜区建设用地规划许可证》。市、县风景名胜区主管部门或其委托的风景名胜区管理机构根据规划和建设项目的性质、规模核定其用地位置和界限，按规定程序核发《风景名胜区建设用地规划许可证》。
建设单位或个人在取得《风景名胜区建设用地规划许可证》后，方可按土地审批管理权限向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。法律、法规规定须报有关部门同意的，应当先经有关部门审核同意。
第二十八条 建设单位或个人在办理选址、立项和用地审批手续后，应当按照规定程序和要求编制建设项目设计方案，进行初步设计和施工图设计。
市、县风景名胜区主管部门或其委托的风景名胜区管理机构审核认可建设项目设计方案和初步设计、施工图设计后，发放《风景名胜区建设工程规划许可证》。但国家级、省级风景名胜区内由省建设行政主管部门认定的重要建设项目的设计方案和初步设计，市、县风景名胜区主管部门或其委托的风景名胜区管理机构应当先经台州市建设规划局同意后，报省建设行政主管部门审核认可。 建设单位或个人在取得《风景名胜区建设工程规划许可证》后，方可申请办理开工手续。
第二十九条 风景名胜区内进行临时建设的，须经市、县风景名胜区主管部门或其委托的风景名胜区管理机构审查同意，取得《风景名胜区临时建设工程规划许可证》，并依法办理临时用地手续后方可开工。临时建设的设施，必须在批准使用期限内拆除，恢复原貌。
第三十条 在城市规划区内的风景名胜区，其建设项目按本办法第二十六条规定报批建设项目选址后，其建设用地和建设工程规划的审批程序，经市、县风景名胜区主管部门或其委托的风景名胜区管理机构同意后，按《中华人民共和国城市规划法》和《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的有关规定办理。
第三十一条 风景名胜区内的建设项目，均须委托具有与建设项目要求相符合的资质等级的设计单位设计。承接风景名胜区建设工程施工、监理任务的单位，必须具有与建设工程要求相符合的施工、监理资质。
第三十二条 风景名胜区及其外围保护地带内各项建设项目在施工过程中，必须采取有效措施保护景物及周围的林木、植被、水体、地形地貌，不得造成污染和破坏。施工结束后，应当及时清理场地，恢复环境原貌。
位于游览区内的施工场地，应当设立围栏等保护设施，维护景容和游览安全。
第五章 管 理
第三十三条 风景名胜区内的建设工程竣工后，由风景名胜区管理机构按规定组织验收或参与验收。
第三十四条 风景名胜区应当加强治安、安全管理，建立健全安全管理制度，完善安全管理设施，严防火灾或其他游览事故发生。
第三十五条 风景名胜区应当加强对经营活动的管理。在风景名胜区内从事经营活动，必须先经风景名胜区管理机构批准，再依法办理有关手续，禁止无证经营。经批准从事经营活动的单位和个人，必须在指定地点文明、合法经营，不得强行向游客兜售商品或强行提供服务。
第三十六条 风景名胜区的门票和游船、缆车、索道等收费项目和收费标准，必须报经县级以上财政、物价主管部门批准后执行。各地、各部门不得在门票上附加其他费用。
第六章 法律责任
第三十七条 风景名胜区内的建设单位或个人，未取得土地使用权或采用欺骗手段取得土地使用权进行建设的，按照《浙江省土地管理实施办法》的规定处理。
第三十八条 风景名胜区内的建设单位或个人，取得土地使用权但未取得《风景名胜区建设工程规划许可证》，或违反《风景名胜区建设工程规划许可证》的规定进行建设，严重影响风景名胜区景观的，由县级以上风景名胜区主管部门责令其限期拆除、恢复原状，并处以1万元以上5万元以下的罚款。影响风景名胜区景观，但可采取改正措施的，责令其限期改正，经风景名胜区主管部门检查合格后，按规定补办审批手续，并处以5000元以上2万元以下的罚款。
对违章建设单位的直接责任人员和负有责任的主管人员，由有管理权限的部门给予行政处分。 第三十九条 风景名胜区主管部门、风景名胜区管理机构和有关管理部门违反风景名胜区规划，违法审批建设项目的，批准文件无效；已进行建设的，由同级或上级人民政府责令限期拆除、恢复原状。对直接责任人员和负有责任的主管人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 违反本规定第三十五条规定的，由风景名胜区管理机构给予警告，责令改正，并可根据情节轻重，处以200元以下的罚款。
第四十一条 风景名胜区内违反森林保护、野生动植物资源保护、环境保护、文物保护和土地管理、地质矿产、规划建设、水利、消防、治安、工商、物价等行政管理法律、法规规定的，由有关行政管理部门依法处理，或者由有关行政管理部门委托风景名胜区管理机构依法处理。
第四十二条 拒绝、阻碍有关行政管理部门工作人员依法执行职务，或者侮辱、殴打风景名胜区管理人员的，由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 风景名胜区因管理不善造成资源、环境破坏的，由上级人民政府责令限期整改。逾期不改正或整改措施不力，致使资源、环境遭受严重破坏的，依法追究有关领导人和直接责任人的责任。
第七章 附 则
第四十四条 本规定具体应用问题，由台州市建设规划局负责解释。
第四十五条 本规定自发布之日起施行。