黑龙江省人民政府办公厅


黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省农村部分计划生育家庭奖励扶助制度扩大试点工作实施办法的通知

黑政办发 〔2005〕41号



大兴安岭地区行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：
省人口计生委、财政厅制定的《黑龙江省农村部分计划生育家庭奖励扶助制度扩大试点工作实施办法》已经省政府领导同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

2005年6月20日

黑龙江省农村部分计划生育家庭奖励
扶助制度扩大试点工作实施办法


第一章 总 则

第一条 为了贯彻落实《国务院办公厅转发人口计生委财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2004〕21号）和国家人口计生委、财政部制定的《农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案（试行）》精神，保证我省农村部分计划生育家庭奖励扶助制度扩大试点工作（以下简称扩大试点工作）顺利开展、规范运作，特制定本办法。
第二条 农村部分计划生育家庭奖励扶助（以下简称奖励扶助）制度是在我省现行的计划生育奖励优惠政策基础上，针对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由中央和地方财政安排专项资金给予奖励扶助的一项基本的计划生育奖励制度。
第三条 实行奖励扶助制度，体现了党和国家对农村人口与发展的高度重视，有利于引导农民自觉实行计划生育，稳定低生育水平，减少农村新增贫困人口，促进人口老龄化问题的解决，促进农村社会保障制度的建立和完善，创新人口和计划生育工作思路，推进全省农村人口与经济社会协调发展。
第四条 开展扩大试点工作实行申报审批制度（齐齐哈尔市除外）。拟开展扩大试点工作的各行署、市政府须向省人口计生委、财政厅提出申请，待批准后方可进行组织实施。
第五条 本办法适用于我省各地市及所辖各县（市、区）。各地市、县（市、区）应依照本办法，认真做好扩大试点工作。

第二章 扩大试点工作内容、目标与原则

第六条 扩大试点工作内容针对我省农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后所面临的特殊困难，探索建立奖励扶助制度和确保这一制度正常、稳定、可持续实施的管理运行体系。逐步形成以奖励扶助制度为主导、现行计划生育奖励优惠政策和各项帮扶救助措施紧密结合的计划生育利益导向机制。
第七条 扩大试点工作目标
（一）引导更多农民自觉实行计划生育，减少不符合法律法规和政策出生的人口，稳定低生育水平。
（二）建立资格确认、资金管理、资金发放、社会监督四个环节相互衔接、相互制约的制度运行机制，确保所有符合条件的农村居民享受到奖励扶助政策，确保奖励扶助金发放到户到人。
（三）建立以政策性奖励扶助为主体，多种形式的奖励优惠和帮扶活动为补充，相关社会经济政策配套的政策体系，逐步完善有利于人口和计划生育工作的利益导向机制，实现人口和计划生育工作思路和工作方法的根本性转变。
（四）缓解计划生育家庭的特殊困难，逐步减少新增贫困人口，实现全面建设小康社会的目标。
第八条 扩大试点工作原则
（一）统一政策，严格控制。根据国家对奖励扶助对象确认的要求，结合我省实际，严把奖励扶助对象确认条件关，确保政策的一致性。
（二）公开透明，公平公正。通过个人申报、张榜公布、逐级审核、群众举报、社会监督等措施，确保政策执行的公平与公正。
（三）直接补助，到户到人。依托省农村信用社联合社及其下属机构直接发放奖励扶助金，减少中间环节，坚持封闭运行，防止任何单位或个人截留挪用、虚报冒领奖励扶助金和以扣代罚等各种名目的违规行为。
（四）健全机制，逐步完善。建立健全确保奖励扶助制度落实的管理、服务和监督机制。制定完善相关政策措施，逐步形成以奖励扶助为主导的计划生育利益导向机制。

第三章 奖励扶助对象确认与奖励标准

第九条 奖励扶助对象确认
奖励扶助对象应同时具备以下条件：
（一）本人及配偶均为农村居民。
（二）本人或配偶曾经生育子女，且2001年以前没有违反计划生育政策和法规生育两个或两个以上子女。
（三）本人及配偶现存一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女。
（四）本人或配偶年满60周岁。
第十条 依据上述基本条件和国家人口计生委的有关政策解释，结合我省计划生育政策和法规，由省人口计生委制定全省奖励扶助对象确认的具体政策。
第十一条 奖励扶助对象确认程序
（一）本人提出申请。
（二）村委会审议、张榜公示并上报乡（镇）政府（街道办事处）。
（三）乡（镇）政府（街道办事处）逐一核实后张榜公示，并以正式文件上报县（市、区）人口计生行政部门。
（四）县（市、区）人口计生行政部门抽查核实，并以正式文件批复，由乡（镇）政府（街道办事处）再次张榜公示。
（五）县（市、区）人口计生行政部门将确认的奖励扶助对象名单上报地市人口计生委备案，地市人口计生委上报省人口计生委备案。
（六）县（市、区）人口计生行政部门负责对奖励扶助对象进行年审。
第十二条 奖励扶助金发放标准
符合确认条件的奖励扶助对象，按年人均600元的标准发放奖励扶助金，直到亡故为止。
已超过60周岁的，以该制度在当地开始执行时的实际年龄为起点发放。
第十三条 奖励扶助金以个人为单位发放。

第四章 资金来源与财政负担比例

第十四条 奖励扶助金由中央和地方财政各负担50%。地方财政负担部分，按以下比例分级负担：
（一）享受一般性转移支付并列入国家和省级扶贫工作重点县（市）的，由省级财政全额负担；享受一般性转移支付但未被列入国家和省扶贫工作重点县（市）的，省级财政负担80%，县（市）财政负担20%。
（二）不享受一般性转移支付的县（市、区），由省级财政负担60%，县（市、区）财政负担40%。
第十五条 省和县（市、区）财政部门将奖励扶助金纳入当年财政预算，确保配套资金及时足额到位。
第十六条 各级财政部门要保证扩大试点工作所必需的管理服务经费支出。

第五章 奖励扶助资金管理与发放

第十七条 资金管理
省财政厅和各地市财政局负责奖励扶助资金的管理。
（一）省级和地市级财政部门要建立计划生育奖励扶助专项资金和财政专户，将中央补助资金和省、县（市、区）配套资金及时存入财政专户，实行集中管理，封闭运行，并足额拨付到委托发放机构。
（二）省财政厅、人口计生委委托省农村信用社联合社作为奖励扶助金代理发放机构，省、地市财政、人口计生行政部门与同级农村信用社联合社签订委托服务协议书（合同书）。
（三）各地市农村信用社联合社要建立对农民发放奖励扶助金的“直通车”，即建立农村计划生育家庭资助扶助个人账户，由农村信用社联合社直接发放到户到人。
（四）省、地市财政行政部门负责奖励扶助资金的预算、决算和监督管理。省财政厅通过年报向财政部反映专项资金到位、发放和结存情况。各地市农村信用社联合社按照人口计生行政部门提供的奖励扶助对象名单建立个人账户，将奖励扶助金及时拨付到个人账户，并将建立个人账户和资金拨付情况反馈给地市财政和人口计生行政部门。地市财政、人口计生行政部门审核无误后，逐级上报，形成严格的预算审批、会计核算和决算报告制度。
（五）省人口计生委及时掌握并监督省农村信用社联合社及其下属机构建立奖励扶助对象个人账户和资金管理情况。
第十八条 资金发放
省农村信用社联合社及其下属机构负责奖励扶助资金的发放。
（一）按照委托服务协议书（合同书）的要求和人口计生行政部门提供的奖励扶助对象名单由农村信用社联合社建立奖励扶助对象个人账户。
（二）按照制定的资金发放办法和操作流程将拨付的奖励扶助专项资金及时足额划转到奖励扶助对象个人账户。
（三）负责将建立奖励扶助对象个人账户和资金拨付情况及时反馈给省、地市财政、人口计生行政部门。
第十九条 奖励扶助金以年为单位计算，一年发放两次。

第六章 评估与监督

第二十条 省农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作协调小组（以下简称省试点工作协调小组）组织省人口计生委、财政厅等部门每半年进行一次试点工作的综合评估。审计部门独立开展审计或与省人口计生委共同委托会计师事务所等社会中介机构对奖励扶助资金的拨付、管理和发放情况进行审计。
第二十一条 各地要利用奖励扶助制度信息管理和监控系统实行动态管理。
（一）各县（市、区）每季度进行一次相关数据的汇总分析，并将结果上报地市扩大试点工作协调小组。
（二）各地市每季度进行一次相关数据的汇总分析，并将结果上报省试点工作协调小组。
（三）省人口计生委每半年组织一次相关数据的汇总分析，及时向国家反映专项资金落实情况。
第二十二条 村委会将奖励扶助对象确认条件及名单、奖励扶助标准进行公开。
第二十三条 各级人口计生、财政行政部门，各乡（镇）政府（街道办事处）都要分别设立举报电话。有条件的地方可利用广播、有线电视等形式，对奖励扶助制度、奖励扶助对象等进行宣传，自觉接受社会监督。
第二十四条 省试点工作协调小组和各地市、县（市、区）扩大试点工作协调小组应积极协调纪检、监察、审计等部门，对奖励扶助对象确认、资金配套、资金发放、制度运行等情况进行检查监督，认真研究解决出现的问题。
第二十五条 建立观察员制度。由省试点工作协调小组和各地市、县（市、区）扩大试点工作协调小组办公室聘请具有相应资格人员，对奖励扶助制度执行情况进行独立、随机的监督检查。对于发现的问题，观察员有权向县（市、区）、地市、省人口计生、财政行政部门以及国家人口计生委、财政部反映。
第二十六条 省、地市、县（市、区）人口计生、财政行政部门要定期组织联合检查组，深入到农户家中，直接了解奖励扶助金发放情况，发现问题及时处理。

第七章 奖励与责任追究

第二十七条 根据各有关部门和单位的职责分工，对扩大试点工作实行奖励和责任追究制度。
（一）对在扩大试点工作中做出突出成绩的单位和个人，要给予表彰和奖励。
（二）各地要把扩大试点工作纳入当地人口和计划生育目标管理责任制考核，实行一票否决。对地方配套资金不能及时足额到位影响奖励扶助金发放，以及扩大试点工作出现重大问题、造成社会不良影响的，要追究当地主要领导及相关部门的责任，并取消该地区试点资格。
（三）对虚报、冒领、克扣、贪污、挪用、挤占奖励扶助金的单位和个人，一经发现，严肃查处，情节严重的要依法追究刑事责任。
（四）省农村信用社联合社及其下属机构不按服务协议履行奖励扶助金发放责任，截留、拖欠、抵扣、抵交奖励扶助金，或进行营利性投资、融资等活动，取消代理发放资格，并依法追究法律责任。

第八章 工作程序与保障措施

第二十八条 扩大试点工作程序分为调查摸底、申报审批、试点启动、资金发放、检查评估。
（一）调查摸底。由省试点工作协调小组办公室组织全省各地对符合奖励扶助条件的对象进行调查摸底，并组织全省范围内的抽查。
（二）申报审批。各行署、市政府以书面形式向省人口计生委、省财政厅提出开展扩大试点工作申请。
各行署、市政府的申报材料应包括申请开展扩大试点工作报告、奖励扶助目标人群和地方财政配套资金预算。
各地市制定实施细则及相关配套文件。
（三）试点启动。省政府召开扩大试点动员大会，正式启动扩大试点工作。各地市按照本办法的有关要求和程序开展扩大试点工作。
（四）资金发放。省、地市人口计生、财政行政部门与同级农村信用社联合社签订奖励扶助金委托服务协议书（合同书），建立奖励扶助资金财政专户及奖励扶助对象个人账户，向奖励扶助对象发放奖励扶助金。
（五）检查评估。召开扩大试点工作研讨会。省、地市、县（市、区）人口计生、财政行政部门组织力量对扩大试点工作进行检查、调研，并对扩大试点工作进行评估。
第二十九条 各地、各有关部门在扩大试点工作中要重点把握以下关键环节，以保障扩大试点工作的顺利实施。
（一）通过各种形式的宣传，让广大农民群众全面了解奖励扶助制度的内容、对象、范围、目的，增加执行政策的透明度，充分享有对奖励扶助制度的知情权。宣传工作要做到贯穿始终、全面覆盖、家喻户晓、应知尽知，引导广大群众自觉实行计划生育。
（二）探索和建立资格确认、资金管理、资金发放和社会监督四个环节相互衔接、相互制约的工作机制，奖励扶助金采取“直通车”的发放方式，确保奖励扶助资金安全、公平、公正地落实到户、发放到人。
（三）做好基层干部、管理和服务人员的培训工作，使其增强政策观念、法制观念和服务意识，熟练掌握政策界限和具体操作程序，切实履行各自的职责。
（四）着重抓好奖励扶助对象个案信息登记、信息变更、数据汇总分析和日常管理监控工作。尽快建立奖励扶助对象个案数据库和管理信息系统。
第三十条 财政部门应当将奖励扶助金纳入财政预算，及时足额落实到位，做好奖励扶助资金的年度预算、决算，加强对奖励扶助金委托发放机构的检查与监督。不得挤占其他计划生育事业经费。
第三十一条 各级计划生育协会应当积极参与扩大试点工作，充分发挥协会组织覆盖面广、联系群众密切的优势，协助人口计生部门努力做好奖励扶助制度的宣传和对象的确认以及对扩大试点工作的监督等工作。
第三十二条 继续执行和完善已出台的各项计划生育奖励优惠政策，把实施奖励扶助制度与对农村困难家庭子女义务教育的“两免一补”、“少生快富”扶贫工程、“关爱女孩”行动、计划生育“三结合”、救助计划生育困难家庭和贫困母亲等工作紧密结合，逐步形成更加完善的利益导向机制。
第三十三条 建立信息反馈制度。各地市、县（市、区）应当及时将扩大试点工作开展情况向省试点工作协调小组报告。

第九章 组织管理

第三十四条 各级党委、政府领导辖区的扩大试点工作。各级政府实行主要负责人责任制，对扩大试点工作亲自抓、负总责。建立考核机制，将扩大试点工作情况作为考核、评估人口和计划生育工作的重要内容，实行目标管理。
第三十五条 各行署、市政府、县（市、区）政府应当成立由有关部门组成的奖励扶助制度扩大试点工作领导小组，明确职责，整体推进。
第三十六条 各地市、县（市、区）人口计生、财
政行政部门应当成立扩大试点工作协调小组，负责扩大试点的组织和实施工作。

第十章 附 则

第三十七条 本办法由省人口计生委、财政厅负责解释。
第三十八条 本办法如与国家关于扩大试点工作的规定、要求相抵触，以国家规定和要求为准。
第三十九条 本办法自颁布之日起施行。


试析最高额保证的责任期间

朱凯

最高额保证是指保证人与债权人协议，在最高债权额限度内就一定期间连续发生的不特定债权，由保证人提供担保而订立的保证合同。《担保法》第14条规定：“保证人与债权人可以就单个主合同分别订立保证合同，也可以协议在最高债权额限度内就一定期间连续发生的借款合同或者某项商品交易合同订立一个保证合同。”第27条规定：“保证人依照本法第14条规定就连续发生的债权作保证，未约定保证期间的，保证人可以随时书面通知债权人终止保证合同，但保证人对于通知到债权人前所发生的债权，承担保证责任。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第23条规定：“最高额保证合同的不特定债权确定后，保证人应当对在最高债权额限度内就一定期间连续发生的债权余额承担保证责任”。从上述规定中可以看出，在最高额保证合同中，保证期间虽然从性质上也是保证人承担保证责任的责任期间，但其存在两个期间：保证人应对一系列债权人承担责任的范围期间；在不特定债权额确定之后，债权人向保证人主张权利的期间。因此，笔者认为，最高额保证的期间应区别为最高额保证的存续期间和最高额保证的责任期间。
最高额保证的责任期间，是最高限额内的债权余额确定后，即在最高额保证的存续期间届满后，保证人向债权人承担保证责任的期间，也即债权人应当向保证人主张权利的期间。当最高额保证的债权确定后，保证人履行责任的期间开始，保证人的保证责任应受单个形式保证的保证责任期间的限制。
一、最高额保证责任期间的起算点
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第23条规定：“最高额保证合同的不特定债权确定后，保证人应当对在最高债权额限度内就一定期间连续发生的债权余额承担保证责任”。根据该条规定，最高额保证中保证责任的起算点是“不特定的债权确定后”，即以不特定的债权确定之日作为最高额保证的债权额的决算期。笔者认为，决算期的确定通常有以下几种情况：（1）不如人在保证合同中明确约定了最高额保证的存续期间，存续期间的终点，即为债权额的决算期；（2）在最高额保证的存续期间内，债权人与保证人协议终止保证合同，保证合同终止之日为债权额的决算期；（3）保证人行使任意解除权。在当事人对最高额保证存续期间没有约定的情况下，《担保法》第27条规定，“保证人可以随时书面通知债权人终止保证合同，但保证人对于通知到达债权人前所发生的债权，承担保证责任。”保证人的书面通知到达债权人之日，即为债权额的决算期。
二、最高额保证的保证责任的具体期限
最高额保证的不特定债权确定后，最高额保证的保证责任期间应从决算期起算，保证责任的具体期限，应受单个形式保证的保证责任期间的限制。
1、最高额保证合同约定的保证责任期间早于或者等于决算期的
在普通保证中，保证合同约定的保证期间早于或者等于主债务履行期限的，《担保法司法解释》第32条第1款明确规定：“保证合同约定的保证期间早于或者等于主债务履行期限的，视为没有约定，保证期间为主债务履行期届满之日起六个月。”
和普通保证不同的是，最高额保证的保证责任期间自决算期开始起算。在最高额保证中，如果保证合同约定的保证责任期间早于或者等于决算期间，其约定的效力如何？担保法及担保法的司法解释均无相应规定，而最高额保证在不特定债权确定后，保证人的保证责任应受单个形式保证的保证责任期间的限制，因此此种情况应适用《担保法司法解释》第32条第1款的规定，按没有约定对待，保证责任期间为决算日起六个月。
2、最高额保证合同中对保证责任期间约定不明确的，比如保证合同中约定保证人承担保证责任直至主债务本息还清时为止的。
在普通保证中，保证责任期间的约定不明确的，比如保证合同中约定保证人承担保证责任直至主债务本息还清时为止的，《担保法司法解释》第32条第2款规定：“保证合同约定保证人承担保证责任直至主债务本息还清时为止等内容的，视为约定不明，保证期间为主债务履行期届满之日起二年。”在最高额保证中，如果保证合同中对保证责任期间约定不明确的，也应视为约定不明，保证责任期间为决算日起二年。
3、最高额保证合同中对保证责任期间的约定超过二年的，保证责任期间如何确定
《担保法司法解释》对保证责任期间只规定了没有约定或约定不明确时期限应如何计算，但没有对明确约定的期限长短作出限制性规定。司法实践中有观点认为：保证责任期间是保证人承担责任的期间，原则上这个期间不能超出诉讼时效期间的规定，当事人约定的保证责任期间不能长于二年，长于二年的部分无效。这种观点首先不符合担保法的规定，因为担保法没有对当事人的约定的保证期间作出上限的规定；其次混淆了除斥期间和诉讼时效期间的区别。保证责任期间的性质是一种除斥期间，而不是一种诉讼时效。所以我们不能用诉讼时效的有关理论去约束、去规范保证责任期间。在目前的法律没有对债权人向保证人主张权利的最长期间不能超过两年的限制性规定前，很难推出“当事人约定的保证责任期间不能超过二年”这一结论。
4、最高额保证合同中对最高额保证的存续期间有约定，而对保证责任期间没有约定或约定不明的，如果最高额保证合同约定有保证人债务清偿期限的，《担保法司法解释》第37条第1项规定：“最高额保证合同对保证期间没有约定或者约定不明的，最高额保证合同约定有保证人清偿债务期限的，保证期间为清偿期限届满之日起六个月。”
5、最高额保证合同中，没有约定债务清偿期限的，如何确定保证期间
司法解释第37条第2项规定：“没有约定全程清偿期限的，保证期间自最高额保证终止之日或自债权人收到保证人终止保证合同的书面通知到达之日起六个月。”最高额保证的终止日，即为最高额保证合同约定的属于保证范围的债务发生的最后到期日。而债权人收到保证人终止保证合同的书面通知之日，适用最高额保证合同没有约定最高额保证终止日期的情况。《中华人民共和国担保法》第27条的规定，在最高额保证合同没有约定最高额保证终止日期的，“保证人可以随时书面通知债权人终止保证合同，但保证人对于通知到债权人前所发生的全权，承担保证责任。”由于保证人关于终止保证合同的通知到达债权人时便发生了终止保证合同的效力，所以该终止通知到达之日即为保证终止之日。保证期间为“自债权人收到保证人终止保证合同的书面通知之日起六个月。”