国家安全生产监督管理总局


国家安全监管总局关于冶金企业贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》的实施意见

安监总管四〔2010〕208号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，有关中央企业：

为认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称国务院《通知》）精神，切实推动冶金企业落实安全生产主体责任，全面加强冶金企业安全生产工作，结合我国冶金企业安全生产的特点和具体情况，制定本实施意见。

本实施意见中冶金企业（以下简称企业）是指炼铁、炼钢、轧钢企业，以炼铁、炼钢、轧钢为主的钢铁联合企业，以及与之配套的烧结、球团、氧气、耐火、碳素、铁合金等企业。

一、强化制度建设，切实落实企业安全生产主体责任

1.建立健全安全生产责任体系。企业要建立主要负责人、分管安全生产负责人和其他负责人在各自职责内的安全生产工作责任体系。安全生产责任体系必须做到责任具体、分工清晰，主体明确、责权统一。

企业主要负责人（法定代表人、董事长、总经理等）是企业安全生产第一责任人，全面负责企业的安全生产工作，落实国家安全生产的方针、政策，严格执行有关安全生产的法律法规和标准，建立健全安全生产责任制；建立健全安全生产管理机构，配备与岗位要求能力相适应的人员；组织制定安全生产规章制度和操作规程，督促检查执行落实情况；加强全员的安全教育和技能培训；保证各项安全生产投入的有效落实；组织开展隐患排查治理工作，及时消除生产安全事故隐患；完善生产安全事故应急预案，保证应急处置；及时、如实报告生产安全事故；及时解决各种影响企业安全生产的问题。

集团公司对其所属分公司、子公司、控股公司的安全生产工作负领导和管理责任，强化安全生产管理，确保企业安全生产责任制层层落实到位。

2.建立健全完善安全生产规章制度、标准和规程。企业要按照有关安全生产法律法规、标准和规范性文件的要求，建立健全安全生产管理制度，完善各工种、岗位的安全技术操作规程。必须建立以下安全管理制度：安全设备设施管理、检修施工管理、危险源管理、特种作业管理、危险品存储使用管理、电力管理、能源动力介质使用管理、隐患排查治理、监督检查管理、工作联系和确认、外用工管理、劳动防护用品管理、安全教育培训、事故应急救援、安全分析预警与事故报告、生产安全事故责任追究、安全生产绩效考核与奖惩等制度，并根据国家有关安全生产法律行政法规、国家标准、行业标准的更新和生产需要，及时对安全生产规章制度、作业标准、岗位技术操作规程等进行修订完善。

3.加强安全生产管理机构建设。企业从业人员超过300人（含本数）的，应当设置安全生产管理机构，配备不少于从业人员3‰比例的专职安全生产管理人员；从业人员在300人以下的，应当配备专职或者兼职安全生产管理人员。安全生产管理机构应具备相对独立的职能，安全生产管理人员要具备胜任本企业安全生产工作的能力，取得相关证书，同时享受相当类别管理岗位的待遇。

4.实施领导干部和管理人员现场带班制度。企业要针对本企业实际，制定领导干部和管理人员值班和现场带班制度。加强现场安全管理，特别是加强涉及煤气、高温金属液体、交叉作业、受限空间作业等重点环节、部位的安全管理，及时发现和解决问题。值班和现场带班制度要在企业明显场所公告，接受职工监督。

5.保证安全生产投入。企业要保证安全生产所必须的资金投入，足额提取安全资金，并保证下列事项所需资金的提取和使用：维护、改造、不断完善安全防护设备设施；安全生产教育培训和配备劳动防护用品；安全评价、重大危险源监控、重大事故隐患评估和整改；职业危害防治，职业危害因素检测、监测和职业健康体检；设备设施安全性能检测检验；应急救援器材、装备的配备及应急救援演练；其他与安全生产直接相关的物品或者活动。

6.加强职业健康管理。企业要按照国家有关规定，加强职业危害控制和职业健康监护。企业应保证作业场所的职业卫生条件符合法律法规和标准规定，为从业人员配备与工作岗位相适应的符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并教育监督从业人员正确佩戴、使用。

7．加强安全文化建设。企业要积极创造良好的安全生产工作氛围，把安全文化建设融入到企业管理工作中。倡导班组自主管理，定期交流经验，充分发挥工会、共青团、妇联等组织的作用，倡导全员关爱生命、遵章守纪、安全生产的理念。

二、强化工艺、装备安全管理，提高本质安全水平

8.加强建设项目安全设施“三同时”制度落实。企业新建、改建、扩建工程项目的安全设施必须符合有关安全生产法律法规、规章和国家标准或者行业标准的规定，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。建设过程中要严格落实建设、设计、施工、监理、监管等各方的安全责任。

企业在建设项目可行性研究阶段应当委托具有相应资质的专业服务机构进行安全预评价。建设项目进行初步设计时，应当选择具有相应资质的设计单位按照规定编制安全专篇；建设项目安全设施设计作重大变更的，应当经原设计单位同意，并报安全监管部门备案。建设项目安全设施应当依法由具有相应资质的施工单位施工，竣工后应当委托具有相应资质的专业服务机构进行安全验收评价，验收合格后方可投入生产和使用。预评价报告、安全专篇、验收评价报告、竣工验收报告应当报安全监管部门备案。

9.开展危险因素辨识。企业要运用直观性危险因素辨识、专业性危险因素辨识、系统性危险因素辨识等方法以及管理人员、专业人员和从业人员三结合的工作方式，有效组织开展危险因素辨识和风险分析工作，发现并识别生产工艺、设备设施以及作业环境中存在的各类危险因素，并对危险因素进行有效控制。

企业在采用新工艺、新技术、新材料和新设备前，必须了解、掌握其安全技术特性，熟悉各种危险因素及可能造成的危害，有针对性的制定安全预防措施，并对操作和维修人员进行专门的安全生产教育和培训。

10.及时排查治理事故隐患。企业要把事故隐患排查治理作为日常性工作开展，建立健全事故隐患排查治理、建档和监控等制度，逐级建立并落实从主要负责人到一线作业人员的事故隐患排查治理和监控责任制，做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”，对事故隐患整改效果要及时复核确认，确保整改到位。同时要结合事故隐患及治理情况，及时修订和完善相关安全管理规章制度。要建立事故隐患报告和举报奖励制度，鼓励从业人员及时发现和消除事故隐患，并给予适当奖励和表彰。

11.规范生产行为，淘汰落后技术、工艺和设备。企业要杜绝超生产能力、超负荷、超定员组织生产，坚持不安全不生产；积极采用安全性能可靠适用的技术装备和生产工艺；定期对安全设备设施进行检查、校验。对不符合国家和行业有关安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的落后技术、工艺和装备，及时予以淘汰。对现有设备设施进行更新或者改造的，不得降低其安全技术性能。

12.加强安全防护装置设施管理。企业要建立安全防护装置设施管理登记表和逐级检查台账，健全检查、维护、检修及其评价、管理机制，确保各类安全防护装置设施齐全、完善、有效，切实将作业场所各类危险、有害因素控制在安全范围内，保障作业人员人身安全。

13.加强危险源监控管理。企业要对本单位存在的各类危险源实行分级管理。对于构成重大危险源的，要登记建档，进行定期检测、评估和监控，制定应急预案，告知从业人员在紧急情况下应当采取的应急措施，并报安全监管部门备案。对其他重要危险源，也要登记建档，并自行安排定期检测、评估和监控，确保危险源始终处于受控状态。

企业要对煤气系统、高温液态金属、电气系统等危险性较大的作业进行重点监控。

（1）煤气系统监控管理。企业要明确专门机构负责煤气的安全管理，设立人员配备不少于8人的煤气防护站，并配足相应的专业技术人员及相关检测检验设备和防护用品。建立健全煤气安全管理制度，如区域管理、教育培训考核、岗位运行检查、专业检查、检修管理、监护等制度；应当对从事煤气生产、储存、输送、使用、维护、检修人员，进行专门的煤气安全基本知识、煤气安全技术、煤气检查方法、煤气中毒紧急救护技术等内容的培训，并经考核合格后，方可安排上岗作业。要对全员进行煤气安全基本知识、煤气中毒紧急救护技术等内容的培训。

各种主要的煤气设备、阀门、放散管、管道支架等应编号、设立警示标志，各类带煤气作业处、可能泄漏煤气处均须设立明显警示标志；煤气辅助设施保持完好有效；对于设备腐蚀情况、管道壁厚、支架标高等每年重点检查一次，并将检查情况记录备案；煤气危险区域（如地下室、加压站、地沟、热风炉及各种煤气发生设施附近）的一氧化碳浓度必须定期测定。要按照《国家安全监管总局关于印发进一步加强冶金企业煤气安全技术管理有关规定的通知》（安监总管四〔2010〕125号）的要求，在煤气危险区域，安装固定式一氧化碳监测报警装置；为在煤气区域工作的作业人员配备一氧化碳检测报警仪，并于2011年底前完成。

煤气检修要制定检修工作方案、停气和吹扫方案、送气置换方案等方案。方案应包括组织指挥机构，检修内容和涉及范围，检修程序，安全措施和应急处置等内容，并严格办理有关作业的许可证，做好安全确认，进行严格检测并记录，做到统一指挥、令行禁止。

（2）高温液态金属的管理。吊运高温液体应采用冶金专用的铸造起重机，并保证安全可靠。设备本体、抱闸、限位器、钢丝绳、吊具要保持完好；铁水罐、钢包、渣锅、电炉料罐、中包、料槽等设备耳轴、砖炉衬及转炉、电炉、AOD炉炉衬要保证安全可靠。

企业的会议室、活动室、休息室、更衣室等人员密集场所必须设置在安全地点，不得设置在高温液态金属的吊运影响范围内；承受重荷载和受高温辐射、热渣喷溅、酸碱腐蚀等危害的建（构）筑物，要按照有关规定定期进行安全鉴定。

（3）电气系统的监控管理。企业的各种电气设备指示灯、指示牌、带电显示装置、仪表、保护装置要运行正常，设备闭锁装置完好，无重大隐患、缺陷；按周期对电气设备、绝缘用具进行预防性试验和继电保护调试；二次设备自动保护装置、保护掉牌无事故状态下全部复位，各种计量表记指示正常；电力电缆远离皮带、管道等易燃易爆物品和装置设备，防火封堵良好；严格执行电业安全技术规程；供用电协议手续齐全；事故应急预案完备；作业人员持证上岗；作业过程中组织措施和技术措施正确、完善；运行接线图与实际设备相吻合，运行方式合理。

14．加强安全技术管理和技术研发。企业要明确技术管理机构的安全职能，按规定配备安全技术人员，切实落实企业负责人安全生产技术管理负责制，强化企业主要技术负责人的技术决策和指挥权。要加强安全生产技术研发，积极引进或采用先进适用安全技术、操作规程，加快安全生产关键技术装备的换代升级和采用先进适用的技术装备，提高本质安全水平。

三、强化作业过程控制，提高企业安全生产管理水平

15.开展作业前风险分析。企业要根据生产操作、工程建设、检维修、维护保养等作业的特点，全面开展作业前风险分析。要根据风险分析的结果采取相应的预防和控制措施，消除或降低作业风险。作业前风险分析的内容要涵盖作业过程的步骤、作业所使用的工具和设备、作业环境的特点以及作业人员的情况等。未实施作业前风险分析、预防控制措施不明确或不落实的不得开始作业。

16.严格危险作业许可管理。企业要建立危险作业许可制度，对动火作业，受限空间作业、临时用电作业、高处作业、抽堵盲板作业、设备检维修作业等危险性作业实施许可管理。

能源动力介质设备及设施检修作业必须执行工作票制度，能源动力系统停送必须执行操作票制度。

企业要建立关键操作确认机制（如开关锁定、操作界面对话框、重复确认、双人联合操作等）。作业前要明确作业过程中所有相关人员的职责，明确安全作业规程或标准，确保作业过程涉及到的人员都经过有关培训并具备相应资质，参与作业的所有人员都应掌握作业的范围、风险和相应的预防控制措施。必要时，作业前要进行预案演练。无关人员禁止进入危险作业场所。

17.加强作业过程管理与监督。企业要加强对作业人员按照操作规程实施作业的监督，及时纠正和制止违章指挥、违章操作、违反劳动纪律行为。对实施许可的作业，要明确专人进行监督和监护。作业人员必须遵守安全生产规章制度、操作规程和劳动纪律，有权拒绝违章指挥，有权了解本岗位的职业危害；发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业和及时撤离危险场所。

凡进行动火作业，必须按程序办理动火审批，取得作业许可证；必须对作业对象和环境进行危害分析和可燃气体检测分析，经现场检查和确认后，方可作业。

进入全封闭、半封闭设备、地下受限空间和地上受限空间等受限空间作业，必须办理进入受限空间作业许可证。落实作业现场通风、照明、警戒、防护、应急等措施；作业前要对现场有毒有害气体进行检测；要确保机械设备安全可靠，配足个体安全防护设备设施，安排专人监护等。

从事高处作业时，必须系好安全带，在15米以上的高处作业时，必须办理高处作业许可证。

临时用电作业必须办理临时用电许可证，进入容器内作业必须使用安全电压和防爆灯具；移动式电器具要装有漏电保护装置。

盲板抽堵作业必须办理盲板抽堵作业许可证，盲板材质、尺寸必须符合设备安全要求。

18.加强交叉作业和相关方管理。企业在正常生产与建设施工或检修之间出现交叉作业的情况下，要全面负责建设施工和检修的安全生产工作，对建设施工或检修承担统一、协调、管理的职责，必须签订安全管理协议，将涉及本企业和施工企业、检修单位安全生产管理的事项纳入本企业的安全管理体系；必须制定施工或检修方案，其安全技术措施和应急预案须经相关机构负责人审查同意。对涉及的各项工作内容、各个单位的任务、安全技术交底、职责等作出明确规定，未经重新确认不得更改。

企业对承担工程建设、检维修、维护保养的相关方要加强管理。要对相关方进行资质审查，选择具备相应资质、安全业绩好的企业作为相关方。要对进入企业的相关方人员进行安全教育，向相关方进行作业现场安全交底，对相关方的安全作业规程、施工方案和应急预案进行审查，对相关方的作业过程进行全过程监督。严格控制工程分包，严禁违法分包、层层转包。

四、认真开展安全生产标准化，全面实施企业安全达标

19.开展安全生产标准化创建工作。企业要把安全生产标准化创建工作作为提高企业本质安全水平、保证安全生产的重要抓手，健全企业安全生产标准体系和工作考核激励机制，要按照《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006-2010）和炼铁、炼钢、轧钢等企业安全生产标准化考评标准的具体要求，认真开展好安全生产标准化创建工作。

20.全面开展安全达标。企业要通过安全生产标准化创建工作，加强企业安全生产基础管理，建立健全岗位作业标准，持续改进和提升企业的安全生产管理水平，不断提高作业人员标准化作业能力和水平，实现岗位达标、专业达标和企业达标，做到管理台账化、装备现代化、指令书面化、操作程序化、行为规范化。

五、规范安全教育培训，提高全员安全素质

21.建立安全培训机制。把安全培训工作纳入本单位年度工作计划，切实做好培训的需求调查、策划、准备、实施、效果评价工作。企业要明确安全培训部门的职责权限、工作程序、要求和目标。建立健全从业人员安全培训档案，详细、准确记录培训考核情况。法人代表、厂长（经理）、分管负责人和安全生产管理人员（专兼职）必须按照国家有关规定，经过专门安全生产教育培训，具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力，经有资质培训机构进行培训考核合格后，取得培训合格证，才能上岗。

企业要保证安全生产教育培训所需人员、资金和设施，加强企业内部安全培训师资队伍和教材等建设。没有培训能力的单位可委托有资质的安全生产培训机构进行培训，或利用广播、电视和网络等实行远程培训和社会化教学。

22.加强新进、转岗、离岗后重新上岗等新上岗人员的安全培训工作。企业要对新上岗人员进行厂、车间(工段、作业区、队)、班组三级安全生产教育培训。新上岗人员，在上岗前按照国家规定课时，经过厂、车间（工段、作业区、队）、班组三级安全教育培训，培训合格方可上岗作业。厂级培训不得低于8学时，车间级培训不得低于16学时,班组级培训不得低于24学时。每年须复训一次，复训时间不少于18学时。

23.强化特种作业人员安全教育培训。企业要按照国家有关规定对从事电气、起重吊运（含电梯）、锅炉、压力容器、车辆驾驶（含厂内车辆驾驶）、焊接（电焊、气焊）、高处作业、煤气、爆破、工业探伤等工程的作业人员，进行专门的安全培训，经考核合格，取得有关资格证书后，方可上岗作业。

24.加强相关方人员安全培训教育。对从事本企业生产活动的相关方人员，要纳入本企业全员安全培训教育范围，开展入厂安全教育；临时进驻企业生产作业场所进行技术服务、施工检修、参观访问等相关方单位人员，企业要按照有关法律要求，对其进行危险告知义务，同时实施安全交底和安全监护。

六、严格安全监督检查和考核

25.加强安全生产监督检查。企业要完善各级监督检查责任，采取日常与定期检查的方式对各项管理制度、规程、标准、要求以及作业现场的整体受控状态进行监督检查。

安全监督检查要按照“谁检查、谁负责”、“一级检查一级，一级对一级负责”的原则，明确检查标准、检查内容、检查形式以及检查重点，严肃认真实施监督检查，做好检查记录；并在此基础上，建立、完善相关工作台账，健全基础数据库，定期分析研究安全管控状态，采取针对性对策，推动企业安全监督检查工作走向标准化、规范化。

企业要根据各自特点，加强对危险程度较高、事故多发的生产工艺环节的监督检查，要以高炉、转炉等重要设备，铁水、钢水等高温金属液体的吊装和运输等主要环节，煤气等能源动力介质的生产、输送和使用区域，煤粉制备场所等为重点，有针对性地确定监督检查的内容和方式，并进行经常性检查。对检查中发现的隐患，要下达隐患整改指令，实施动态跟踪、闭环管理。隐患整改完成后要进行验证，对没有及时整改或整改不到位，导致发生事故的，要严肃追究相关责任人的责任。

26.严格安全绩效考核。企业要定期对下属单位安全生产状况进行绩效考核。要围绕过程控制和结果设置安全绩效指标，并按照相应职责分解落实到各岗位；通过对分解指标的定期测量、监控、奖惩，严格实行层级负责的制度。要将发生的人身伤害事故、现场作业受控情况、管理制度、标准等的落实情况作为能否完成绩效指标的主要依据，建立激励约束机制，加大安全生产责任追究在职工绩效工资、晋级、评先评优等考核中的权重，重大责任事项实行“一票否决”，不断提升企业安全管理绩效。

七、强化事故及应急管理，切实提高事故防控处置能力

27.加强应急管理。企业要根据国家相关法规和标准要求，规范应急预案的编制、评审、发布、备案、培训、演练和修订等环节的管理。应急预案编制过程中，要始终把保障从业人员的人身安全作为事故应急响应的首要任务，赋予企业生产现场的带班人员、班组长、生产调度人员在遇到险情时第一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权，提高突发事件初期处置能力，最大程度地减少或避免事故造成的人员伤亡。应急预案要与周边相关企业（单位）和当地政府应急预案相互衔接，形成良好的应急联动机制。

企业要完善基层作业场所、各岗位的应急处置方案。现场处置方案应结合作业现场的风险特征和事故特点，制定具体的报告、报警、应急处置、个人防护及应急疏散等程序，内容具体、操作便捷。

要定期组织开展逐级应急预案的培训、宣传教育和实际操作演练，及时补充和完善应急预案，不断提高应急预案的实用性、针对性和有效性，增强企业应急响应能力。

企业要依据安全生产风险评估结果和国家有关规定，配置与抵御企业风险要求相适应的应急装备、物资，做好应急装备、物资的日常管理维护，满足应急的需要。

28.建立完善企业安全生产预警机制。企业要建立危险分级预警体系，通过对系统主要参数进行全过程监测，实现对危险源安全状况的有效监控；完善危险源动态监控，及时发现事故征兆，发布预警信息并启动逐级预警防范措施。

有条件的企业要建设具有日常应急管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、应急联动等功能的应急指挥平台。

29.规范事故管理。企业要根据有关安全生产法律法规的要求，制定本单位生产安全事故管理办法，明确报告、调查、处理程序及具体要求。要建立举报制度，设立举报电话，鼓励职工举报生产安全事故。发生事故后，要按照有关规定及时报告安全监管部门和其他有关部门，不得迟报、漏报、谎报、瞒报。事故发生后要及时启动事故应急救援预案，采取措施组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。

30.严格开展事故调查，切实吸取事故教训。要对照安全生产法律法规和有关标准，切实查清事故原因，分清事故责任，明确防范措施和整改要求，保证落实到位。

要建立事故警示制度，及时通报各类生产安全事故信息，开展事故案例教育，提高职工安全意识和发现问题、分析问题、整改问题的能力。要结合事故暴露出的问题，针对性地辨识岗位事故隐患和风险，及时制定安全措施，修订安全操作规程和作业标准，改善现场安全设施，改进管理不足。要主动获取国内外同行业的事故信息，对照事故查找自身不足。定期进行事故统计分析，及时发现事故发生的趋势和规律，有效防止各类事故发生。

八、加强监管执法，促进企业主体责任落实

31．强化安全生产监管执法。各级安全监管部门要根据企业点多面广的实际情况，有计划、有针对性地开展监管执法工作。要针对监管范围内的企业制订检查计划、检查表，组织对企业开展落实安全生产主体责任等方面内容的监督检查。加强对企业安全生产的监督检查，对违反安全生产法律法规、规章、国家标准或者行业标准的安全生产违法行为，依法实施行政处罚。

32．加强建设项目安全监管。各级安全监管部门要建立健全建设项目安全预评价、安全专篇、安全验收评价的备案管理制度，加强建设项目安全设施“三同时”的监督检查，严格落实建设、设计、施工、监理、监管等各方安全责任。

33．强制淘汰落后技术和落后产能。各级安全监管部门要按照国家产业结构调整指导目录和所在地省级人民政府制订的目录，加强淘汰不符合有关安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的落后技术、工艺和装备的监督检查。对目前仍使用目录中确定的落后技术装备、构成重大安全隐患的企业，实行逐级挂牌督办和公告，责令限期治理，逾期未治理的，要提请政府依法予以关闭。要支持配合有关部门，按照国家淘汰落后产能的要求，加快淘汰炼铁、炼钢、铁合金等方面规定的落后产能。

34．严肃事故查处，落实防范措施和责任追究。要认真查明事故原因，提出有针对性的防范措施，防止类似事故再次发生，按规定严肃追究事故责任人的责任，并及时将事故调查处理结果向社会公布，接受社会监督。要对事故防范措施的落实情况进行跟踪检查，把事故经济处罚、责任追究落实到位。要加大对事故迟报、漏报、谎报、瞒报的处罚力度。

各企业要认真学习贯彻国务院《通知》精神，依据本实施意见并结合企业安全生产实际，制订落实本实施意见的工作方案，并切实组织实施。

地方各级安全监管部门要根据国务院《通知》精神和本实施意见，结合本地区实际，加强对企业落实国务院《通知》和本实施意见工作的监督和指导，强化落实，不断提升安全生产水平，建立安全生产长效机制，切实落实企业安全生产主体责任，实现本地区冶金行业安全生产形势不断好转。

国家安全生产监督管理总局
二○一○年十二月二十日

形式便民与实质利民之冲突 立法本意与实际效果之矛盾
——对物权法草案关于不动产登记不设公证前置条件意见的批判

朱樾

在物权法的起草、审议过程中，我国立法、司法界及其学者一直就不动产登记前是否应经公证进行实质性审查一事进行争论。日前，全国人大法律委员会在向全国人大常委会作关于《中华人民共和国物权法（草案）》修改情况汇报时，提出了不宜作出必须公证规定的意见，指出：“ 法律委员会研究认为，为了便民，办理不动产登记只需一道手续，并且逐步实行统一登记，草案对此已经作了规定，并明确规定办理不动产登记不得按照标的收费。不动产登记前是否办理公证，可以由当事人自愿选择。如果办理登记前必须经过公证，不仅不便民，还会增加群众负担。因此，不宜规定不动产登记前必须经过公证。”。显然，法律委员会提出不宜规定必须公证的本意，一是为了便民，二是为了不增加群众负担；其目的归纳起来是为了“利民”。那么物权法不规定不动产登记应经公证进行实质审查，是否会真正达到利民的效果呢？我认为，物权法作出不动产登记不须公证或自愿公证的规定，只是形式上的便民或利民，实质上则对保护人民群众的利益和维护社会的稳定十分不利，其结果会与人大法律委员会提出此意见的初衷背道而驰。
一、不动产登记前不经公证，不利于房产交易活动中购房人真实意思的表示
就社会交易活动的一般情况而言，法律法规对交易行为不设置诸如审查、核准、许可、登记等前置性条件，无疑将有利于提高交易效率和降低交易人的交易成本。依此常规思维来考虑不动产交易活动规范的内容，认为在物权法中不宜规定不动产登记前必须经过公证也是理所当然的。然而，不动产交易远不象人们购买日常生活用品、家用电器那么简单，其复杂程度也决非是购置汽车和其他高档消费品所能相比，这是由人们对不动产标的物使用价值多方位和多层次的取向所决定的。
现阶段消费者购置房屋不只是为了得到一个能挡风遮雨的栖身之处，除了对房屋质量和空间的基本要求，人们越来越多地考虑方便工作生活和有利身体健康以及更好地享受生活。现在人们买房有五大关注点，一是质量，二是地段，三是结构和层高，四是环境，五是物业管理。不同的消费层次，对这五大关注点有着全然不同的要求。也正因如此，出现了同城内不同物业区、不同品牌房产价格的巨大差异。所有这些，构成了房产交易活动的复杂性。对购房人而言，房产交易活动的复杂性还在于有关房屋的质量、环境和物业管理等情况不是通过看图纸、听介绍或去实地观察几次所能明了和掌握。
房产交易活动是这样的复杂，而作为交易活动中的购房者绝大多数又非常缺乏购房知识和经验（作为消费者，很多人一生中可能只有一次购房经历），他们在购房时对房屋的质量、环境和日后的物业管理等问题不可能考虑得十分周全，格式化的房屋交易合同也无助于解决这些问题。然而，购房时没有考虑周全的问题对于消费者来说不一定是不重要的问题，更不能表明对这些问题不重视，只因他们缺乏这方面的知识和经验。去年《每日商报》刊登的《买来的二手房漏水房子里有人上吊过》一文中所列的卖方未告知买方所交易的住房卫生间因楼上住户下水道渗漏而顶上滴水的事实引起纠纷和卖方未告知买方所交易的住房内曾有人自杀的事实引起纠纷两案例，则是对房产交易复杂性和购房者缺乏购房知识和经验问题的具体反映。
房产交易活动中普遍存在购房者不能正确、全面地进行真实意思表示的问题。这就需要职业公证员或其他专业人员介入房产交易活动，为交易活动中处于弱势地住的消费者作出引导和提供帮助，就房屋质量、环境、物业管理等有关内容和各种可能发生的问题向房屋交易双方一一问清和提醒，使消费者在对房屋质量、环境、物业管理等情况充分了解基础上作出是否购房和愿意出多少价格的决定，从而真正体现其真实意思表示。
二、不动产登记前不经公证，不利于有效解决房产交易活动主体间的不平等问题和制止欺诈、侵权行为的发生及对受害人利益的保护
（一）我国房产交易活动主体间实际地位不平等问题严重。
房产交易活动作为一种民事法律关系，双方当事人间的法律地位是平等的。但在我国，目前实际交易过程中双方的地位则是很不平等的。这一方面因房产交易中涉及房屋质量、环境的因素和内容十分复杂且不透明，使卖方处于暗处的有利地位和买方处于明处的不利地位。另一方面因房产销售商与消费者在房产交易知识和经验方面差距很大，房产销售商面对格式合同能够驾轻就熟地“采其所需，弃其所恶”，做到趋利避害；而消费者即使面对显失公平的合同，一时也无法发现问题。在这种情况下，购房者的权益难以得到维护。只有规定合同应经公证，通过公证使合同能全面、完整地明确房产交易当事人间的权利义务，平衡交易双方因房产交易知识和经验的严重差异造成的交易能力严重失衡情况，才能使交易双方在交易过程中的实际地位平等，实现交易的公正和公平。
（二）我国房产交易活动中诚信状况堪忧，欺诈、侵权现象较为严重。
这些年我国房产交易活动中缺乏诚信、坑蒙拐骗等情况较为突出，房产交易活动中存在着不少问题，常见的有：
1、故意隐瞒房产在质量、环境等方面存在的问题，受让方在不知情、甚至被蒙骗情况下进行房产交易。
2、出让方怠于履行产权过户义务，使受让方在足额交付房款后迟迟不能得到产权。
3、私自出让共有房产，侵犯其他共有人的权益。
4、夫妻关系存续期间，一方以自己的名义私下买入的房产，离婚时未作分割，离婚后擅自进行处分。
5、伪造委托书，非法处分他人房产。
6、产权存在瑕疵，房产或无法登记过户，或需另行费用才能实现过户。
7、以虚假广告或夸大其词的宣传诱使消费者作出交易行为。
8、以“样板房”设圈套，使消费者在对房屋标准产生重大误解的情况下订购房屋。
9、为达到独自继承或多分得遗产的不法目的，故意隐瞒法定继承人的真实情况、甚至使用威胁利诱等手段迫使父母立下对其有利的遗嘱或赠与书。
目前房产交易活动中陷阱不少，对大多购房人来说依其自身的知识和能力去避开这些陷阱，除非不进行交易活动，否则将是一件十分困难的事情。虽然这么多年来媒体对房产交易中的各种问题和花招作了大量的揭露，但之后在这些问题上照样掉进行陷阱的人还是不少，更何况欺诈的手段和花样还在不断变化着，实在使消费者防不胜防。去年在《新华论坛》发表的《开发商的欺诈行为是如何得逞的》一文所反映的消费者买下按市政规划将有新建筑物挡住现有海景的“海景房”发生纠纷一案，是一个很典型的例子。如果不动产登记前必须公证，由公证员就相关问题对交易双方进行询问并将他们的回答作出记录以固定证据，公证员认为必要的还可进行调查，可有效地遏制房产交易中欺诈行为的发生。
自1991年司法部、建设部联合下发《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，规定房产继承经公证后再由房产管理机关办理登记手续后，房产继承中的侵权问题得到有效解决。由此可见公证对遏制房产交易不法行为，保护当事人合法利益的实际作用之一斑。
（三）我国现有法律对不动产交易活动中受不法侵害的受害人的利益保护不力。
依法律规定，房产交易活动中受欺诈和受不法侵害的受害人可通过司法救济的途径进行维权，但在在司法实践中他们的利益却难以得到有效保护。一是面对民事诉讼法谁主张谁举证的制度，受欺诈的购房人很少能提供售房人在房产交易中实施欺诈行为的证据，在诉讼活动中将面临着败诉的风险。二是面对民法、合同法表见代理和善意第三人保护制度，被侵权人不能向善意第三人要回本属于自己的那部分房产，而此时的侵权人早已作好转移财产的准备，受害人将面临法院虽作出侵权人赔偿损失的裁决但却无法得到执行的窘境。因此，为切实保护公民的财产不受侵犯，在物权法中规定不动产登记前应经公证，将问题防范于未患，是十分必要的。
三、自愿公证不能承治房产交易活动痼疾之重
在物权法关于不动产登记前应否规定必须公证的问题上，有意见认为，既然公证对规范不动产交易行为和保护交易人、权利人的利益有利，那么应将是否要公证的选择权交给交易人，由交易人来决定他们在交易过程中是否需要公证帮助。这就是人们通常所说的物权法在公证问题上应实行自愿原则。这意见看似正确，实则不然。
（一）自愿公证不仅无法解决房产交易中的侵权问题，反而予侵权行为以滋生条件。
在房产交易活动中，侵权行为主要表现为：伪造委托书，非法处分他人房产；私自出让共有房产，侵犯其他共有人的权益；在遗产继承问题上，故意隐瞒法定继承人的真实情况或使用威胁利诱等手段迫使父母立下对其有利的遗嘱，以达到独自继承或多分得遗产的不法目的等。对此类侵权行为，如倡导自愿公证原则，无异是为侵权者实施侵权行为开绿灯。因为在自愿公证原则下，他们实施这些侵权行为时，可“自愿选择”不需公证的决定，从而“自由”地避开公证审查，顺利地达到其侵权的目的。而对那些被侵权人来说，他们在整个房产交易过程中，则是没有选择公证与否的权利，他们的被侵权因“自愿公证”而无法避免。
（二）自愿公证无法制约房产交易中的欺诈行为。
目前，房产交易活动中的欺诈行为可以用“恣意横行”来形容，在这样的情形下，自愿公证显然于制止欺诈行为无补：
首先，既然是欺诈，就经不起专业人士严格检验，作为欺诈者肯定不希望其欺诈行为经公证审查；现在法律规定自愿公证，欺诈者自然是求之不得，从此可以理直气壮地抵制公证了。
其次，在现实生活中，作为购房人，由于对房产交易活动复杂性缺乏足够的认识，又因对国家职能部门制作的格式合同的信赖，认识到自己需要公证帮助的确实也是寥寥无几。与发生房产交易纠纷数量成反比，在那些对公证不作强制性要求的地区，虽然房产交易中欺诈问题十分严重，房产交易纠纷居高不下，但申办公证者几乎为零。
第三，有时会有自知之明者提出公证的要求，但即是自愿，那就是交易双方都要自愿，遇另一方“不自愿”你能奈何；更何况，对面对售房人的“信誓旦旦”，考虑到情面、考虑到对他人应有的信任和尊重，如再坚持公证，可能就有点太不讲人情了，于是对公证一事也只能作罢。
第四，自愿公证不利于公证规范房产交易行为职能的发挥。
一项关于不动产登记前必须经公证的法律规定，对公证行业而言则意味着法律规定自己对不动产交易进行认识、严格审查的责任和义务；表明法律要求经过公证后的不动产交易不应存在问题及不动产交易存在问题应由公证人承担责任。如欧洲法国、德国等大陆法系国家，法律明确规定不动产交易必须经过公证，同时对办理不动产交易公证有着十分严格的要求。办理此项业务，公证人必须将不动产的“今生前世，屋内屋外”情况一一进行查询并告知购房人。内容除不动产权属、面积、质量、坐落位置等基本要素外还包括：房屋建于何时，先后几易其手，各时期住户使用房屋情况，房屋结构改变情况，屋内水、电、气、暖管线情况，房屋使用的建材及其保温情况，住房上下左右邻居有无对生活带来不良影响情况（如精神病人），住房周边有无对生活带来不良影响情况（如发出噪音、异味的企业）等等，保证购房人对所购房屋充分知情。公证人对购房人不充分知情情况下作出的交易行为进行公证，要为日后发生的纠纷“买单”。在这样的制度下，由于房产交易必须经过公证，公证人员履行法律规定的对房产交易行为进行审查的责任和义务不能有所懈怠，任何隐瞒和欺诈都成徒劳，不动产交易的诚信体系由此建立。
相反，自愿公证制度下公证行业则没有对房产交易行为进行审查的法定责任和义务；在此情况下当事人自愿申请公证，公证人员只对交易行为形式的真实性、合法性进行审查，只要房产权属清楚、当事人具有民事行为能力和处理房产的资格、合同主要条款齐全及当事人签名属实即可办理公证。这样的公证对制止侵权行为和部分欺诈行为固然具有作用（但正如前述，侵权者和欺诈者怎会“自愿公证”），但公证在规范房产交易行为方面的职能作用远未得到发挥，距保证购房人对所购房屋充分知情、预防房产交易纠纷的发生和建立房产交易诚信体系等要求则相去甚远。
四、从我国国情出发，不能轻易否定先进国家不动产交易必须公证的法律制度
对那些法律规定不动产交易经公证生效的国家近十几年来的房产交易情况进行观察，人们惊奇地发现，在这些国家，房产交易几乎无侵权、欺诈案例，也很少有纠纷发生（即使有纠纷，也只是违约的问题）。为此，有意见认为，我国物权法的制定应借鉴这些国家和地区的成功经验，规定不动产登记前应经公证。
有反对意见认为，我国物权法要体现我国国情，对外国的法律不能照搬照抄。那么什么是我国国情呢？我认为，在房产交易问题上，与这些先进国家相比较，我国国情呈两大特点：一是我国目前社会诚信状况不容乐观；二是我国消费者就其经验、知识和理性程度来说，还很不成熟。值得我们思考的是，这些先进国家在社会诚信状况良好、消费者较为成熟的情况下对不动产交易仍坚持必须公证原则；而我们却要在社会诚信状况较差和消费者尚不成熟的情况下取自愿公证原则，与国情是相符还是相悖？其结果对消费者带来的究竟是利还是害？
也有反对意见认为，像美国这样发达的国家就没有不动产交易必须公证的法律规定，充分体现他们对交易人意思自治的尊重，我国应向美国学习。这种观点除了无视大陆法系与英美法系在法律渊源上的区别，也未考虑我国与美国在社会诚信、国民消费成熟程度方面的差别外，还忽视了我国与美国的另两大差异：一是美国人购房大多由律师帮助办理（在美国没有公证机构，也没有大陆法系意义上的公证人，我国的公证业务在美国大多为律师的非诉讼业务）；在我国，购房请律师帮助的只是凤毛麟角。二是美国人大多能理性对待法院所作的对己不利的裁决；在我国则不然，败诉人质疑司法不公是十分普遍的事。此外，需要说明的是，美国为保障不动产交易安全建有公证托管制度。这项起源于美国加州的制度的基本内容是，在不动产交易过程中，卖方将契据、买方将价款交给公证托管代理人（中立第三方），公证托管代理人依据当事人的指令与授权，按照买卖双方所签订的和约条件办理各项手续；当交易双方各自完成了在合约中所作出的承诺后，公证托管代理人才将契据与价款分别交给买卖双方。在美国，不动产交易基本上是在得到法律帮助的情况下进行的；尽管如此，他们每年还是发生大量房产交易纷纷和造成大量诉讼。应当引起我们警惕的是，在我国，这几年房产交易存在的大量问题因房价的不断上升而未酿成重大纠纷和引起诉讼；一旦房产价格平稳或下跌，问题可能急剧暴发，形成大量诉讼，并因对诉讼结果不满，引发信访高潮，将严重影响社会稳定。联系到我国香港地区，他们虽为英美法系，却能根据本地的实际规定不动产转移应经律师见证（他们公证人由律师兼任），其实事求是的立法态度值得我们学习和借鉴。
五、结束语
物权法应否作出不动产登记前须经公证的规定，应从建立我国不动产交易诚信体系和良好的交易秩序，有效保护交易人、权利人合法权益，促进社会和谐与稳定的大局出发，着重权衡三个方面的问题：一是是否有利规范不动产交易行为；二是是否有利防止不动产交易中侵权、欺诈等不法行为的发生；三是是否有利于交易活动的公平、公正。据此，我国物权法是否应当规定不动产交易须经公证，结论应当是显而易见的。
可能有人会对公证介入不动产交易提出质疑：公证就一定能保证交易人意思表示真实？公证就一定能防止侵权、欺诈行为的发生？公证不会降低交易效率并加大交易成本？对此，我们应用全面和发展的观点去看问题。首先，公证对于保证交易人意思表示真实和防止侵权、欺诈等不法行为的发生，效果是肯定的，这从法国、德国、意大利、瑞士等法律规定不动产交易须经公证的国家和地区的实践结果可以得到充分证明。当然，公证和其他任何行业一样，要保证不出问题是不现实的；但是依据公证赔偿制度，不动产交易经公证出现问题，公证处将要承担责任，对交易人或权利人的实际损失作出足额赔偿，这比国家赔偿或走司法救济途径对交易人或权利人利益的保护更为有利和有效。关于效率和成本问题，需分行政效率、成本和交易人效率、成本两个方面分别进行考虑。不动产交易经公证审查对提高行政效率和降低行政成本无疑是十分有利的。至于对交易人，虽无法做出具体的算术估量，但有两点是可以肯定的，第一，对可能遭侵权的权利人来说，公证于他有利而无害；第二，对大多数购房人来说，因公证可省却对房产产权、质量、环境等进行了解和咨询的精力，且更能保证所得情况的真实性、全面性，所以公证给他们带来的应是方便而不是不方便。就普通百姓而言，房产是家庭中价值最高的财产，不少家庭为购置房产不仅倾其全部财力，且背负沉重债务。房产交易活动不规范，使当事人的巨大投入无法实现其预期的目的，将会严重损害群众的重大财产利益，由此而引起的纠纷必将直接影响社会的稳定。
诚所谓大恶之前，小恶为善；大善之前，小善为恶。是故，对我国物权法关于不动产登记前是否须经公证问题，切不可重形式上利民之小善而忽视实质上利民之大善。