湖南省娄底市人民政府


娄底市人民政府关于印发《娄底市风景名胜区管理办法》的通知



各县市区人民政府，娄底经济开发区、万宝新区管委会，市政府各局委、各直属机构，有关企事业单位：

现将《娄底市风景名胜区管理办法》印发给你们，请遵照执行。





二○一一年六月二十九日


娄底市风景名胜区管理办法



第一章 总 则

第一条 为加强风景名胜区规划、建设和管理，有效保护和合理开发利用风景名胜资源，根据国务院《风景名胜区条例》和《湖南省风景名胜区管理条例》等有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称风景名胜区，是指风景名胜资源比较集中、具有一定规模和游览条件，供人们游览、观赏、休闲或者进行科学、文化活动的区域。

本办法所称风景名胜资源是指具有观赏、科学文化价值的山河、湖泊、特殊地质地貌、林木植被、野生动物等自然景物和文物古迹、历史遗址、革命纪念地等人文景物及其所处的环境。

第三条 风景名胜资源属国家所有，风景名胜区管理应当贯彻可持续发展战略，正确处理资源保护与开发利用的关系，实行“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则。

第四条 市人民政府建设行政管理部门主管全市风景名胜区工作，县市区人民政府风景名胜区主管部门主管本行政区域内风景名胜区工作。

第五条 依法设立的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

第六条 各级人民政府应当将风景名胜区发展纳入地方国民经济和社会发展计划，加大对风景名胜区的保护、规划、建设和管理力度。

第七条 任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，并有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。

第八条 在风景名胜区的规划、建设和保护工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府或者有关主管部门给予表彰、奖励。

第二章 设立

第九条 设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。

新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。

第十条 风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。

设立国家级风景名胜区，由所在地县级以上人民政府提出，经省建设行政管理部门组织初评，由省人民政府提出申请报告，按程序报国务院审批公布。

设立省级风景名胜区，由所在地县级以上人民政府提出，经市建设行政管理部门组织初评，由市人民政府提出申请报告，按程序报省人民政府审批公布。

第十一条 申报省级风景名胜区，风景名胜区面积原则不少于10平方公里。申报国家级风景名胜区，风景名胜区必须经省人民政府公布为省级风景名胜区2年以上，其面积必须在10平方公里以上。

第十二条 申请设立风景名胜区应当提交申请报告，申请报告包含下列内容：
　　（一）风景名胜资源的基本状况；
　 （二）拟设立风景名胜区的范围及核心景区的范围；

（三）拟设立风景名胜区区位分析；

（四）拟设立风景名胜区现状分析；

（五）拟设立风景名胜区利用开发条件；

（六）拟设立风景名胜区的性质和保护目标；

（七）风景名胜资源调查评价意见及建议；

（八）风景名胜区位置图、地形图、风景名胜资源分布图、风景名胜区土地利用现状图等图件；

（九）重要景点和景物的照片、录像光盘和有关材料。

第十三条 风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。

因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。因设立风景名胜区使有关单位和个人生产、生活受到影响的，当地人民政府应当组织有关部门采取措施妥善安置、合理解决。



第三章 规划

第十四条 风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。

第十五条 风景名胜区总体规划应当与城市总体规划、区域规划、土地利用总体规划及其他相关规划相互协调。位于城市规划区内的风景名胜区，其风景名胜区总体规划应当纳入城市总体规划。

第十六条 风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。

风景名胜区总体规划应当包括下列内容：

（一）风景资源评价；

（二）生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；

（三）风景名胜区的功能结构和空间布局；

（四）禁止开发和限制开发的范围；

（五）风景名胜区的游客容量；

（六）有关专项规划。

第十七条 风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。总体规划的规划期一般为20年。

第十八条 风景名胜区详细规划应当按照风景名胜区总体规划，根据核心景区和其他景区的不同要求编制，突出景区的自然特性、文化内涵和地方特色，科学确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，明确建设用地范围和规划设计条件。

第十九条 风景名胜区规划由县级以上人民政府风景名胜区主管部门会同有关行政管理部门组织编制。

第二十条 编制风景名胜区规划，应当采用招标等公平竞争的方式选择具有相应规划设计资质、等级和业绩的单位承担。

国家级风景名胜区规划应当由具备甲级规划编制资质的单位编制；省级风景名胜区规划应当由具备乙级以上规划编制资质的单位编制。

第二十一条 国家级风景名胜区总体规划，由省人民政府审查同意后，报国务院审批；详细规划由省人民政府建设行政管理部门报国务院建设行政管理部门审批。

省级风景名胜区总体规划，由市人民政府审查同意后，报省人民政府审批，并报国务院建设行政管理部门备案；详细规划由县级以上人民政府报省人民政府建设行政管理部门审批。

第二十二条 风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。

风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。

风景名胜区规划未经批准的，风景名胜区内不得进行各类建设活动。

第二十三条 不得擅自修改已经批准的风景名胜区规划，确需修改的，应当报原审批机关审批。

第二十四条 风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，作出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。



第四章 保护

第二十五条 风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。

风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度，配备相应的管理人员及设施，落实保护措施和责任。

风景名胜区内的居民和游览者应当保护风景名胜区的景物、水体、林草植被、野生动物和各项设施。

第二十六条 风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内的重要景观进行调查、鉴定，并设立标志，制定相应的保护措施。

第二十七条　在风景名胜区内禁止进行下列活动：

（一）非法占用风景名胜资源或土地；

（二）开山、采石、采沙、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；

（三）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；

（四）损坏文物古迹，在景物或者设施上刻划、涂污；

（五）砍伐、损毁古树名木或者擅自砍伐树木；

（六）捕猎野生动物和采集珍贵野生植物或者破坏野生动植物栖息、生长环境；

（七）在禁火区吸烟、生火、烧香点烛、燃放烟花爆竹；

（八）在非指定地点倾倒垃圾、污物；

（九）其他危害风景名胜资源或者危及公共安全的行为。

第二十八条 禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出或关停。

第二十九条　在风景名胜区内进行除本办法第二十七条、第二十八条以外的其他建设活动，必须符合风景名胜区规划要求，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理风景名胜区建设项目选址等审批手续。

第三十条　在风景名胜区内进行下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：

（一）设置、张贴商业广告；

（二）举办大型游乐等活动；

（三）改变水资源、水环境自然状态的活动；

（四）砍伐树木及其他影响生态和景观的活动。

第三十一条　风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。

在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。

第三十二条　风景名胜区管理机构应配套完善风景名胜区管理信息系统设施设备，做好风景名胜区规划实施和资源保护情况的动态监测工作。

国家级风景名胜区管理机构应当每年向国务院建设行政管理部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况。

　

第五章 利用和管理

第三十三条　风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。

第三十四条 风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜区管理制度，对风景名胜区的规划、利用、管理和保护进行综合监督检查，加强治安和安全管理,维护风景名胜区的正常管理秩序。

第三十五条　风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。

风景名胜区管理机构应当在风景名胜区内设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌。

第三十六条　风景名胜区内宗教活动场所的管理，依照国家有关宗教活动场所管理的规定执行。

风景名胜区内涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应当执行国家有关法律法规的规定。

第三十七条　市人民政府建设行政管理部门和县市区人民政府风景名胜区主管部门应当对风景名胜区的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查。对发现的问题，应当责令及时纠正、处理。

第三十八条　风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内的经营单位接受有关部门依据法律法规进行的监督检查。

禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。

第三十九条　进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格法律法规规定执行。

风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。

风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。

第四十条　风景名胜区的门票和风景名胜资源有偿使用费收入实行收支两条线管理，专门用于风景名胜资源的保护、管理以及风景名胜区内财产所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法依照国家、省有关规定执行。

第四十一条　风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。

风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。

第四十二条 车辆进入风景名胜区，应按规定的路线行驶，在规定的地点停放。



第六章 法律责任

第四十三条 违反本办法规定的，按国家有关法律法规和风景名胜区有关规章制度的规定进行处罚。



第七章 附 则

第四十四条　本办法自2011年7月1日起施行。








如何判定行政法规的效力

宋保卫

改革开放以来，我国行政法学研究从无到有，取得了长足的进步和可观的成绩，行政法律越来越健全。随着改革开放的进一步深化，对行政工作的要求越来越高，行政法制的健全与否直接关系着这一要求。我门不仅要健全行政法律，还要健全各种法规、规章，从而建立一个层次分明、效力清晰的行政法律制度。
一、行政法规与行政法律体系
正如英国学者指出的：“规则制定被视为现代官僚主义社会的一个基本特征，政府过程的结构已为与规则名词有关的名词来定义，如规则制定、规则适用、规则决定（裁决）和裁量。”而在中国，行政法规是什么？这不仅是一个看似简单却十分复杂的理论问题，也兼具相当的实践意义。
如何看待其他法治发达国家的行政规范体系，能否以中国式的层级化的思维去分析国外的行政规范体系呢？作者首先对国外的行政规范体系作了简明精当的梳理和评述。其中对美国行政规范体系的把握，尤为客观准确。在美国行政法规可以分为实体性法规、解释性法规和程序性法规。“实体性法规”又称“立法性法规”，是指行政机关根据法律授权，调整私人权利义务的规则，具有法律的效力和效果；“解释性法规”是澄清或者说明现有法律或实体性规则的规则，不能为人们设定新的权利和义务；“程序性规则”则是行政机关颁布的规定机关履行其职责的内部程序规则和具体操作的实践准则。制定程序性法规是行政机构的“固有权力”，不需法律的授权。应该看到，中国行政法学所讨论的“法规”，与美国法中的“实体性法规”更为接近。
我国2000年颁布的《立法法》中，规定法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于规章。但现实行政法规却呈现了多种面相。而我国目前对行政法规、规章以及规范性文件的区分，背后则是由相应行政职权的等级高低所决定的。中国是一个典型的行政等级国家，我国之所以将行政法规与行政规章以及其他规范性文件隔离开来，也正是这种权力文化传统的作用。欧美国家的行政法治要求法规必须秉承授权立法的要求，而我国的行政规范体系更多是行政主导的产物，虽然有“不得违反宪法和法律“的强制性规定，也难免受行政机关自身规则和原则的约束。
二、行政法规的法理学依据与适用
（一）行政规则的外部化
在现代行政国家下，“行政规则的外部化现象”日益受到关注。发布行政规则的依据是上级行政机关对下级行政机关的指挥监督权。在日本，行政规则被分为组织规则、解释基准、裁量基准、给付规则、指导纲要等类型。行政规则被认为没有规范上的约束力，但在实务中具有事实上的约束力。而美国学者也指出，尽管解释性规则、政策说明等都不具有法律拘束效果，但当机关将其作为确立影响私人权利义务的标准时，它们就有了实践上的拘束力。
（二）现代管制国家中的行政标准
正如中国台湾学者叶俊荣指出的，管制标准的制定是行政过程中的一个重要环节。药品标准、环境标准、医疗事故鉴定标准、互联网标准等，在中国现实中发挥着重要的作用。以药品标准为例，它不仅构成了判断相对人是否违反药品管理法律法规的重要准则，而且还对判断生产销售假劣药品罪的构成要件成立与否发挥很大作用，还可能成为核发生产药品许可证的基准，以及药品检验机构进行药品检验的依据。因此，行政标准尽管不直接规定相对人的权利义务，形式意义上看它不是“法”，但它作为管制过程中的重要基准，对公民的生活和工作可能有着比形式意义上的法律、行政法规、行政规章更密切的关联。
（三）行政法规与裁量
诚如国外学者所说的“行政法被裁量术语统治着”。而规则制定也与裁量有着密切的联系。我国对行政法规裁量权模式缺乏严格的立法监控，并非有了上位法律文件，下位行政机关就可以自主制定“实施细则”或办法。我国《立法法》首次确立了法律保留制度，承认了人民代表大会在基本人权领域的专属立法权，这可以从根源上遏制“行政即法”观念的滋生与蔓延，约束行政法规对公民权利的侵犯。
（四）行政法规在民事领域的适用
对于公私法之间的界别，在大陆法系国家已有充分的探讨。例如德国学者毛雷尔就认为，私法以个人意思自治为出发点，旨在调整私人之间潜在的或者已经发生的利益冲突。而公法，特别是行政法，作用在于确定国家权力的基础和界限。
我国的民法学者更多的对行政法怀有某种程度的误读，例如有学者就倡导以民法典划定市民社会与政治国家的范围，控制公权力的滥用；还有学者将行政规范介入民事领域视为公法对私法“地盘”的侵蚀，乃至称为“财产权利不正当的公法化”。
三、行政法规的效力与适用的协调
本来一些只要法律法规相统一就不会发生的问题，现在由于法律法规相冲突而出现了。法律法规的不协调是依法治国的“大敌”。客观地讲，法律和部门法规、地方性法规冲突的怪现象时有发生，媒体对这类问题的报道也不少。同一项行政事务，在不同的地区因适用不同的规定而出现相异的结果。甚至于，还出现个别恶意违法者在不同地区开展“制度游击”的奇闻。一般情况下，此类现象多数表现为地方法规与国家法律的冲突。如果说地方性法规的内容超越法律的规定只是涉及部分地区公民权益的话，那么，国务院的部门法规与国家的法律相冲突，它则关系到全体公民的权益，更关系到国家的制度和法律的权威。
国家法律和行政法规、地方性法规在本质上应该是一致的。法律和行政法规发生矛盾的现象反映了法制建设的不足和缺陷，这是大家所不愿意看到的。一方面，它将增加公众运用法律的难度。公众不仅要掌握同一问题涉及的所有法律法规，而且还须防止落入法律法规冲突造成的“制度陷阱”；另一方面，它还可能给某些人带来“寻租”的机会，因为法律的不统一必然扩大执法人员的自由裁量权，给执法犯法带来一定空间。本来一些只要法律法规相统一就不会发生的问题，现在由于法律法规冲突而出现了。难怪有关专家说，法律法规的不协调是依法治国的“大敌”。
法律和部门法规相冲突，或者用部门行政法规、地方性法规随意解释法律，这类现象之所以出现，当然有立法技术和法规审查、备案制度不完善的原因，但同时也还有更深刻的原因。不可否认，长期以来我国立法权分层次行使的客观现状，导致一些行政法规、部门规章与法律不衔接甚至其中一些内容相互冲突。我们知道，国家法律多为原则性规定，在执行时往往需要制定相应的行政法规或者地方性法规进行细化。而个别部门法规和地方性法规的出台过程由于存在某种利益动机，便可能放大法律和行政法规、地方性法规冲突的程度和范围，甚至出现极个别行政法规架空国家法律的不正常情形。这些问题的存在，损害了法律和执行机关的威信，许多时候，也使一些人的合法权益难以得到充分保障。
以上现象客观上造成了法律运用成本的增加，对此，需要从立法、执法层面来加以解决。首先，各级立法机关要严格按照《立法法》规定的立法权力和程序进行立法。必须加大对部门法规和地方性法规的备案审查，防止出现新的法律法规冲突。其次，应组织人员对已颁布施行的法律、行政法规和地方性法规进行整理，废止和修改有冲突的内容。此外，各级人民法院在判案时应当严格遵循法律的效力位阶，对不正当执法行为予以司法纠正。

（作者单位：垦利县人民法院）