郝铁川



关键词: 宪法/核心权利/基本权利/经济支撑
内容提要: 现代社会的公民权利是由宪法核心权利、基本权利和部门法一般权利构织而成的一个有机体系。核心权利（发展权、生存权、平等权和自由权）是这个体系的总纲，其他权利都受其制约。发展权、生存权、平等权和自由权不仅仅需要社会的信念维系，更需要一定的经济支撑。


本文所说的宪法的核心权利，是笔者提出的一个概念，意指宪法基本权利体系中的基础性权利，或者说是撑起宪法基本权利体系的支柱性权利。在庞大的公民权利体系中，宪法公民基本权利是其重要的、必不可少的权利；在重要的、必不可少的宪法公民基本权利体系中，核心权利又是其基础性、支柱性权利。概而言之，现代社会的公民权利，就是由核心权利、基本权利和一般权利构织而成的一个有机体系。在核心权利与基本权利之间，前者为纲，后者为目。那么，为什么要确定核心权利，哪些是核心权利，实现它们的主要条件是什么，此为本文所要论证的问题。
一、为什么要确定核心权利
宪法基本权利是一个不断扩充的领域，始终在发展变化中，在公民的基本权利日渐增多的情况下，需要确定一些原始性、根源性、万变不离其宗的核心权利。
公民的基本权利和义务是资产阶级最先以宪法的形式确认的。资产阶级把公民基本权利称作人权和公民权，并将其作为资产阶级宪法的核心内容。三百多年来的宪政发展历史充分表明，世界各国对公民基本权利的确认和规定一直处于变化中。捷克法学家卡莱尔·瓦塞克提出的人权的三代划分法，则大体上反映了这一轨迹。“第一代人权”的核心在于自由以及对政治生活的参与。它们在性质上主要是公民权利和政治权利，致力于保护个人不受国家的侵犯。“第一代人权”主要包括言论自由、获得公正审判的权利、宗教自由以及投票权。“第二代人权”涉及到平等，它在第一次世界大战后开始被各国政府所认识。它们在性质上主要是社会权利、经济权利和文化权利。这些权利保障弱势群体可以获得平等的条件和待遇，主要包括被雇佣的权利、住房和健康的权利，以及社会安全、失业救济等社会保障方面的权利。“第三代人权”包括集体权、自决权、发展权、环保权、自然资源权、代际公平和可持续发展的权利等等。瓦塞克认为这些权利目前还很难制定成具有约束力的文件，表述它们的那些宣言属于“软法”文件。
我国学者一般认为，18、19世纪的资本主义国家的宪法，适应资本主义自由贸易、自由竞争的发展需要，比较强调和保障公民享有的民主自由权利；20世纪初叶的资本主义国家，由于财富过度集中、贫富悬殊、失业、贫困等，使许多公民无法实际行使自由平等权利，因而在宪法中增加了公民享有生存权的规定，注重公民在经济、文化、社会领域的平等权利；20世纪下半叶，总结第二次世界大战的教训，联合国重申了此前国际社会取得的人权共识，形成了人权宪章体系（主要有《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，并把人权的概念由原来的个人人权扩充为集体人权，包括民族自决权和发展权）。可以预见，随着人类社会的发展，公民基本权利的数量将会被不断增加，这就需要我们确定一些最核心的基本权利。
世界各国对公民基本权利范围的认识与宪法规定仍存争议，求同存异、探索并最终达成公民基本权利中的一些核心权利的共识，这是既具有学术价值、又具有现实意义的人权研究课题。我国《宪法》关于公民基本权利的规定并没有定型而还在拓展中，更需要研究、确定具有一定普世性的核心权利。我国《宪法》关于公民基本权利的条款数目，1954年《宪法》是14条，1975年《宪法》是24条，1978年《宪法》是12条，1982年《宪法》是18条。自1982年《宪法》问世以来，涉及公民基本权利的修正案也不时增加。仅2004年修正案中就增加了公民财产私有权、社会保障权，还增加了“国家尊重和保障人权”这样一个兜底条款。而且可以预见，迁徙权、若干政治权利等也会在不远的将来载入宪法。因此，研究基本权利中的核心权利对于进一步完善我国的宪法具有一定的紧迫性。
二、怎样确定核心权利
我国宪法学通说认为，财产权、生命权、自由权与平等权是现代宪政国家支撑公民权利体系的四大支柱，[1]此处的四个权利约略相当于本文所说的核心权利。但如果把财产权、生命权、自由权与平等权定为基本权利体系中的核心权利，笔者认为是不妥当的。因为审视三百多年来的近现代宪政史，不难看出，这四大权利是18、19世纪法国、美国的资产阶级反对封建统治者或殖民统治者的思想武器。财产权针对封建统治者或殖民统治者的随意征税而提出，生命权针对封建统治者或殖民统治者随意镇压而提出，自由权针对封建统治者或殖民统治者对自由贸易的限制而提出，平等权针对封建统治者或殖民统治者不平等的政治等级身份制度而提出。如今，这四大权利经过实践的检验和过滤，有的显然已经不能成为基本权利中的核心权利（支柱性权利），如财产权当初反映的是有财产的强势群体的要求，但如今人类已认识到社会更应关注弱势群体的生存权。自由资本主义时期追逐的是物质财富的最大化，而如今精神享受已日益成为人类社会的普遍期待。因此，有必要加以重新确定。
（一）确定核心权利需考虑的因素
笔者认为，确定核心权利应该考虑三个因素：一是三百多年来基本权利体系演进的历史经验教训；二是世界上多数国家（发展中国家）公民基本权利的迫切需求；三是法学之外的人文社会科学研究的成果。
三百多年来公民基本权利体系演进的基本轨迹，主要表现为人权主体的不断扩大。18、19世纪的人权主体是个人（单个的自然人）,20世纪初叶扩展为群体（弱势群体等）,20世纪下半叶又扩展为范围更大的集体人权（民族自决权、发展权等）。这一演进过程的重要经验是要在个体权利和集体人权之间寻求平衡。西方国家的教训是个人权利有所泛滥，对社会整体利益、弱势群体和发展中国家人民的发展权关注不够，社会主义国家的教训是一度过于重视集体权利、社会整体利益等，而对个体权利关注不够。20世纪初叶，西方国家渐渐对集体权利有所重视，20世纪下半叶，社会主义国家在继续关注集体人权的同时，渐渐重视个体权利。资本主义国家和社会主义国家的人权发展相互接近、交叉。
现在世界上大多数国家是发展中国家。发展中国家与发达国家在人权问题上的一个很大的分歧就是前者特别强调不受后者的政治、经济、自然资源等方面的控制，认为实现民族自决权是保障人权的先决条件，而发展民族经济是保护人权的重要基础。多数发达国家最初争取人权的历史背景和当今发展中国家争取人权所面临的环境具有很大的不同。前者是向封建统治者要人权，而且主要争取的是人身权利和政治权利，而不是生理和社会意义上的生存权和发展权，因为他们在封建社会的母体里就已成为富裕群体。如果说多数发达国家当初遭受的是封建制度压迫剥削，而发展中国家主要遭受的则是发达国家的殖民统治和对政治主权、文化主权、自然资源的控制，相对于发达国家的整体不自主和贫穷是发展中国家所面临的主要问题，这就是它们呼唤生存权、发展权、民族自决权的原因。
法学研究不仅要回答社会现实发展的需要，还要吸纳其他人文社会科学的研究成果。笔者认为，马斯洛的人本主义心理学说和不丹国王吉格梅·辛格·旺楚克的幸福指数观点对我们研究核心权利问题很有借鉴意义。马斯洛认为，人类的需要由低到高可以为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现等五个层次，人都潜藏着这五种不同的需要，但在不同的时期表现出来的各种需要的迫切程度是不同的。人们最迫切的需求才是激励人们行动的主要原因。在高层次的需要充分出现之前，低层次的需要必须得到适当的满足。吉格梅·辛格·旺楚克则于1972年提出，人生基本问题是如何在物质生活和精神生活之间保持平衡。由此他设计了由经济增长、环境保护、文化发展、政府善治四个方面指标组成的国民幸福指数（Gross National Happiness，简称GNH）。其计算方法为：国民幸福指数＝生产总值指数×a%＋社会健康指数×b％＋社会福利指数×c％＋社会文明指数×d％＋生态环境指数×e%，其中a、b、c、d、e分别表示生产总值指数、社会健康指数、社会福利指数、社会文明指数和生态环境指数所占的权数，具体权重的大小取决于各政府所要实现的社会发展目标。英国、日本在此基础上创立了不同形式的幸福指数，英国考虑了社会、环境成本和自然资本，日本则更强调了文化方面的因素。马斯洛人本主义心理学说和不丹旺楚克国王的幸福指数观点启示我们，人们对权利的追求是一个由低到高的过程，即由追求经济权利到追求政治权利，再到追求精神文化权利的过程。人们都不会仅仅停留于某一层面权利的享有上，也很难越过低层次权利而去追求、享用高层次权利。
（二）核心权利的具体内容
综合以上三百多年来基本权利体系演进的历史经验教训、世界上多数国家（发展中国家）公民基本权利的迫切需求、法学之外的人文社会科学的研究成果三个方面的论述，笔者认为应该把公民基本权利体系中的核心权利确定为以下四项。
1．发展权
发展权是一项集体人权，它是发展中国家提出的。1968年国际人权会议通过的《德黑兰宣言》指出，殖民主义所带来的侵略和武装冲突造成了大规模否定人权的灾难，而经济上发达国家与发展中国家的差距日益悬殊，更是直接妨碍了国际社会人权的实现。《宣言》呼吁国际社会尽最大努力解决这些问题。1977年联合国人权委员会通过的关于人权新概念的决议案指出，人权不仅是个人的权利和基本自由，而且包括民族和人民的权利和基本自由。1979年联合国人权委员会通过的有关人权的决议进一步强调了国家主权、民族自决权、发展权等权利的重要性。1986年，第41届联大通过的《发展权利宣言》将发展权确认为一项不可剥夺的人权。《宣言》指出，人的发展权意味着充分实现民族自决权及各国人民对所有自然资源和财富行使不可剥夺的完全主权。各国政府对创造有利于实现发展权的国家和国际条件负有主要责任，它们应该采取一切必要措施来实现发展权利并确保在获取基本资源、教育、粮食、就业、住房、收人等方面机会均等。《宣言》还强调发达国家有促进发展中国家发展的义务，国际社会应努力合作，建立一个新的国际经济秩序。这份宣言把发展权作为一项重要人权予以肯定，这是继民族自决权确立之后对西方个人人权概念的又一次重大突破，它反映了广大发展中国家对人权构成、人权保护的新的理念，为国际人权运动的发展提供了新的方向和内容。
发展中国家的发展权的实现与否，关系到世界上绝大多数人的人权能否得到保障。世界上有220多个国家和地区，除去20个发达国家，其余200多个都是不发达（发展中）国家和地区。发展中国家和地区占世界总人口的78%，其中1/3的人口处在贫困之中。传统的工业化道路的确实现了发展中世界一定程度的经济增长，出现了诸如“亚洲四小龙”以及中国经济腾飞的经济增长奇迹，但是，就发展中国家整体而言，相对于发达国家信息化时代更快速的增长与发展水平，二者之间的差距却越来越大。信息技术、知识经济和经济全球化带来了新的经济增长方式和新的经济发展观，发达国家率先走上了新的发展道路，从而进一步扩大了与发展中国家之间的南北差距。[2]发展中国家的贫穷与落后主要是发达国家长期的殖民统治造成的。如果发展中国家的民族自决权和经济主权不能实现，世界大多数人的人权就无法得到保障。经济全球化则增大了各国经济运行的风险，尤其是处于弱势地位的发展中国家的经济主权和经济安全面临新的挑战。因此，在经济全球化的条件下，我们更应该关注发展中国家的发展权的实现。
2．生存权
生存权是一项个人人权。关于其含义，笔者赞成如下说法：生存权意指相当生活水准权(the right to an adequate standard of living)，即《世界人权宣言》第25条第1款所言的“人人有权享有为继承他人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”，以及《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款规定的“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。
生存权是一切权利的物质基础，马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就要衣、食、住以及其他东西。”[3]“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”[4]鲁迅在杂文《忽然想到》里写道：“我们目下的当务之急，是：一要生存，二要温饱，三要发展。苟有阻碍前途者，……全都踏倒。”《德黑兰宣言》明确指出：“若不同时享有经济、社会和文化权利，则公民政治权利绝无实现之日。”马斯洛也认为，生理上的需要是人们最原始、最基本的要求，如吃饭、穿衣、住宅、医疗等，若不满足，则有生命危险，它是最强烈的、不可避免的最低层次需要，也是推动人们生产生活的强大动力。不丹旺楚克国王的幸福指数也将经济增长、人的物质生活需求列于首要因素。发展权是集体人权，生存权是个体人权。发展权是生存权保障的前提，生存权是发展权保障的归宿。关于每个人自由发展与所有人的自由发展的关系，马克思主义经典著作有过多次的阐述。《共产党宣言》提出“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，[5]《资本论》第1卷认为未来社会是一个“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”，[6]马克思在一封信中说：“一切民族。不管他们所处的历史环境如何，都注定要走这条道路，—以便最后都达到在保证社会劳动力高度发展的同时又保证人类最全面的发展的这样一种经济形态”，[7]恩格斯在《共产主义信条草案》中说，“社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量，并且不会因此危及这个社会的基本条件”，[8]他在《社会主义从空想到科学的发展》中指出，当每一个人的体力和智力获得充分的自由发展和运用之后，“人终于成为自己的社会结合的主人，从而也就成为自然界的主人，成为自身的主人—自由的人”，只是从这时起，“人在一定意义上才最终地脱离了动物界，从动物的生存条件进入真正人的生存条件”，“人们才完全自觉地创造自己的历史”。[9]从20世纪一些社会主义国家的经验教训也可看出，过分强调集体主义，容易伤及个人的正当权益。
3．平等权
从一般意义上说，平等权是指形式上的平等，其实质是禁止差别歧视。如同自由与权利属于同质的东西一样，平等与权利亦属于同质的东西，即：一切权利都是平等的。这是因为任何权利主体的资格—人格是平等的，如果说原来被奉为神圣不可侵犯的私有财产权，如今已受到公共利益等方面的限制，但所有公民的人格权平等却是近代以来延续不变的根本原则。没有人格尊严，公民就不可能在社会中享有人的地位的起码权利。人格平等是平等权的精髓，是贯穿一切权利的一根红线，应将其列为基本权利体系的核心权利。
4．自由权
笔者认为，自由权是目的性、终极性权利。它有狭义和广义之分。狭义的自由权，是指宪法所规定的政治自由（包括言论自由、出版自由、结社自由、集会和游行示威自由），人身自由和信仰自由，进行科研、文艺创作和其他文化活动的自由，婚姻自由，等等。广义的自由权，是指法不禁止皆自由，未被法律明确禁止的事项，皆为公民可以做的权利。权利的实质就是选择自由，从这个意义上来说，自由与权利属于同质的东西，一切权利都是自由权。因此，自由权是贯穿一切权利的一根红线，应列为基本权利体系中的核心权利。
笔者之所以把发展权、生存权、平等权和自由权列为公民权利体系中的核心权利，主要基于以下三个理由。第一，这四项权利是整个公民基本权利体系的基础。离开这四项权利，其他任何一项基本权利都无法实现。第二，具有时代意义。如前所述，和平与发展是当今时代的主题，和平问题随着冷战格局的结束，总体趋好，而发展问题并没有随着经济全球化的加深趋向解决。贫富差距拉大、穷国与富国的鸿沟加深已成为当代世界制约发展的主要因素。因此，关注多数发展中国家、世界人口中多数人的人权实现，是人权面临的主题。把发展权、生存权列为核心权利，具有时代特征。即便是发达国家内部也存在少数人富裕、多数人贫穷或贫富分化严重的情况。第三，吸收了17世纪以来人权保障的经验。20世纪中叶以前，体现个人本位的财产权、生命权、自由权、平等权被列为宪政国家支撑公民基本权利的四大支柱，总结的是资产阶级反对封建专制统治的经验教训，而笔者提出的体现社会本位的发展权、生存权、自由权、平等权则总结的是资本主义制度居于世界主导地位之后人权发展的经验教训，两者之间既有发展，也有继承。自由权和平等权被实践证明是颠扑不破的现代人权的根本原则，这是继承；发展权、生存权吸纳并发展了过去财产权、生命权的理念，因为前者强调了有财产者的权利应得到保障，无财产者也应给予一定的物质保障，个体的生命权只有在国家主体权得到实现的前提下才能得到保障（亦即邓小平同志讲的国格与人格的关系，没有独立的国格，多数人的人格独立很难实现）。
三、宪法核心权利的经济支撑
研究权利问题不能停留在道德意义上，有救济才有权利，权利救济即权利实现才是研究权利问题的出发点和归宿。权利的实现涉及多种因素，但最根本的还是物质基础。因此，我们有必要考察一下发展权、生存权、平等权、自由权等与经济基础的关系。
（一）发展权的经济支撑
虽然《发展权利宣言》并未把发展权仅仅界定于经济层面，而包括了“参与、促进并享有经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”，但只要联系“发展中国家”和“发展”的定义，就可看出经济因素是发展权的首要和基础性因素。
“发展中国家”一词大约出现在1964年联合国第一届贸易与发展会议前后，作为一个约定俗成的概念，通常是根据人均国民生产总值（GNP）、人均国民总收入（GNI）或人均国内生产总值（GDP）作为区别发展中国家与发达国家的主要标准，依据世界银行的划分方法，低收入国家和中等收入国家都属于发展中国家的范畴。《麦克格罗-希尔简明现代经济学辞典》则将发展中国家定义为：“它的人民正在开始利用可获得的资源，以实现产品和劳务人均生产的持续增长。一般地说，发展中国家是一个能够较大程度地提高实际收入水平，而且正在做到这一点的国家。”[10]其着眼点也是经济因素。虽然“经济增长”不等于“经济发展”，但人们对“经济增长是手段，经济发展是目的；经济增长是经济发展的基础，经济发展是经济增长的结果”[11]却大体是认同的。
（二）生存权的经济支撑
作为一种个体人权，生存权集生命权和社会保障权于一体，其有赖物质基础的有力支撑是不言而喻的。莎士比亚的《威尼斯商人》中有这样一段经典对白：“公爵：让你们瞧瞧我们基督徒的精神，你虽然没有向我们开口，我自动饶恕了你的死罪。你的财产一半划归安东尼奥，还有一半没入公库。要是你能诚信悔过，也许可以减去一笔较轻的罚款。……夏洛克：不，把我的生命连同财产一起拿去了吧，我不要你们的宽恕。你们拿走了支撑房子的柱子，就是拆了我的房子；你们夺去我养家活命的根本，就是活活要了我的命。”[12]夏洛克的话揭示了财产对生存的意义。没有财产，人就不能维持生命，没有财产权的生存只能处于一种受奴役的状态。
（三）平等权的经济支撑
毫无疑问，经济平等权是平等权的基础。城乡差别、脑力劳动和体力劳动差别、区域差别、贫富差别等是妨碍平等权实现的主要因素，但消除这些因素最终还要靠经济的发展。
除城乡差别的一个目标是通过劳动力持续再配置消除劳动力过剩。这需要工业和农业部门共同进行投资和革新，才能实现平衡增长。这个过程是长期的、动态的。在欠发达国家转型增长的努力中，该过程可能经过几十年才结束。[13]
脑力劳动和体力劳动差别的消除则有赖于工业内部结构和服务业内部结构的演进。工业化愈是发展，脑力劳动者就愈增加，体力劳动者则愈减少。完成工业化后，服务业必定在产业结构上升为主导地位。
消除地区间贫富差距需要采取财政转移支付、均等化公共服务、税收减免等一系列措施，但最根本的还是依赖梯度转移、培育增长极等经济行为，以缩小区域间经济发展的不平衡。区域经济发展梯度转移理论认为，区域经济的发展取决于其产业结构的状况，而产业结构的状况又取决于地区经济部门，特别是其主导产业在工业生命周期中所处的阶段。如果其主导产业部门由处于创新阶段的专业部门所构成，则说明该区域具有发展潜力，因此将该区域列入高梯度地区。随着时间的推移及生命周期阶段的变化，生产活动逐渐由高梯度地区向低梯度地区转移，而这种梯度转移过程主要是通过多层次的城市系统扩展开来的。梯度转移理论主张发达地区应首先加快发展，然后通过产业和要素向较发达地区和欠发达地区转移，以带动整个经济的发展。[14]
消除社会贫富差别需要征收所得税、遗产税，采取社会救助、社会保障等一系列举措，但最根本的还是要依赖经济发展，做大“蛋糕”。诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家库兹涅茨长期致力于揭示现代经济增长与收入分配平等的关系。1955年，他在美国经济协会的讲演中提出了著名的收入分配差别“倒U假说”：即在经济增长的初期，收入分配将会出现恶化的趋势，而在以后的发展过程中才会逐步得到改善。根据刘易斯的两部门模型，发展初期的经济增长会集中于现代化的工业部门。由于在经济起步阶段先进的工业部门已获得高额收入，从而导致现代部门与传统部门之间的收入差距在最终趋于弥合之前先要经历一个迅速扩大的过程。[15]
（四）自由权的经济支撑
财富是自由的基础。它一方面为人的生存和发展提供物质保障，另一方面又给人提供受教育的机会，让人们拥有认识世界从而进行自主选择的能力。人们的行动自由和思想自由都离不开财富的一定支撑。财富的增长和自由的增长是一种正比例关系。
因此，近代以来的思想家们大都关注财产权与自由权的关系。密尔指出，在生活资料有了保障之后，人类的下一个强烈愿望就是个人自由。Richard Pipes在《财产权与自由》一书中提出，没有自由，某种形式的财产权是可能的，而没有财产权，自由却是不可想象的。卢梭不但认为财产、自由和生命是人类生存的三个基本要素，而且他还认为，财产权的确是所有公民权中最神圣的权利，它在某些方面，甚至比自由还重要。诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼则认为，财产权不仅是经济自由之源，它们也是政治自由之根。布坎南也认为，私人或独立的财产权是自由的守护者，无论政治的或集体的决策是怎么做出的。当然，其直接含义是，必须设定有效的宪法制约，这种制约应有效地抑制政治对法律界定的财产权利和涉及财产转移的自愿的契约安排的公开侵扰。如果个人自由要得到保护，那么，这些宪法限制就必然优先于且独立于任何的民主治理。弗里德利希·冯·哈耶克即认为，确认财产权是划定一个保护我们免受压迫的私人领域的第一步，私有财产是自由的基本要素，是不可剥夺的天赋的自然权利，对私有财产权的承认是阻止或者防止国家政府强制与专断的基本条件。如果不存在这样一种确获保障的私人领域，那么强制与专断就不仅会存在，而且还会成为司空见惯的现象。换句话讲，如果财产权与物质财富处于某个机构或某个个人排他性的控制之下，个人自由将不复存在。
农业部


关于2005年发展粮食生产的意见

农业部


　　为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发[2005]1 号）和中央农村工作会议以及全国农业工作会议精神，切实加强粮食综合生产能力建设，继续调整粮食种植结构，努力实现今年粮食稳定增产、农民收入持续增长，为国民经济持续平稳较快发展奠定良好基础。现提出如下意见。

　　一、正确估计2004年粮食生产形势

　　（一）粮食生产出现重要转机。2004 年全国粮食总产量实现9390亿斤，比上年增产776 亿斤，单产达到308 公斤/亩，比上年提高19.2公斤/亩，总产增量和单产均创历史最高水平。同时，粮食播种面积扭转了连续5 年下降的局面，比上年恢复增加3300 万亩。粮食生产的大幅度增产，为国民经济发展提供了物质基础，粮食生产成为国家宏观调控的最大亮点。

　　（二）粮食持续增产的基础不稳固。2004 年的粮食增产是在政策好、市场旺、人努力、天帮忙的共同作用下实现的，具有明显的恢复性质。必须清醒地看到， 促进粮食生产稳定发展的长效机制还没有建立起来。粮食生产投入不足、基础脆弱、抗灾能力不强的状况并没有根本改变；粮食科技水平仍然偏低， 粮食生产的增长方式并没有根本改善； 粮食总量仍然产不足需、重要粮食品种缺口仍然较大，产需矛盾并没有根本解决。同时，今年的粮食生产还面临气候条件不确定、病虫害偏重发生、农资价格居高不下和市场粮价稳中趋降的压力。

　　二、明确2005年发展粮食生产的总体要求和主要任务

　　（三）总体要求和基本目标。总体要求是：认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会和今年的中央1 号文件精神，稳定、完善和强化促进粮食生产发展的各项政策措施，进一步调动农民群众务农种粮和地方政府重农抓粮的积极性，以严格保护耕地、加强耕地质量建设为基础，以加强农田基础设施为重点，以推进科技进步为支撑，努力提高粮食综合生产能力。基本目标是：稳定增加粮食播种面积，主攻单产，优化品种、品质结构，努力实现粮食产量稳定增加、种粮效益明显提高。

　　（四）突出抓好四大粮食作物生产。水稻以发展优质稻为重点，扩大杂交稻和超级稻种植，长江中下游和华南适宜区应继续恢复“双季稻”生产，东北地区在保护生态环境的前提下，水源条件好的地方可增加优质粳稻生产。小麦以挖掘区域潜力为重点，继续发挥黄淮海和西南地区增产优势，大力发展优质专用小麦生产。玉米要优化品质，加快发展青贮玉米，搞好深加工和流通。大豆要推广优良品种，提高单产和质量。

　　（五）大力推进粮食产业升级。深化调整粮食种植结构，继续推进粮食优势区域布局规划的实施，扎实搞好优质粮食产业工程建设，大力提高粮食生产的区域化、规模化、标准化和产业化水平，努力降低粮食生产成本、增加粮食附加值、增强粮食产业竞争力。

　　三、认真落实粮食生产扶持政策

　　（六）切实抓好良种补贴和农机购置补贴政策的落实。今年中央加大了良种补贴和农机购置补贴的实施力度，各级农业部门要认真抓好落实。一要在提高政策落实的科技含量上下功夫。努力做到良种补贴政策与主导品种、主推技术、订单生产和种子基地相挂钩，充分发挥补贴政策带动科技推广的作用。充分尊重农民购买农业机械的自主权，引导农机企业参与补贴市场竞争，进一步调动和保护农民积极性，最大限度发挥财政补贴政策的效应。二要在完善补贴的工作机制上下功夫。积极完善良种补贴登记造册、张榜公布、资金发放、供种企业招投标等工作做法。重申没有实行政企分开的种子公司，一律不得参与招投标。中标企业必须确保种子质量，并具有配套做好统一供种和良种良法推广的能力。建立健全农机补贴产品目录编制、专项资金使用管理、项目检查、绩效考评监督等制度，搞好项目信息档案管理， 确保补贴资金真正落到农民手中。三要在强化监管措施上下功夫。要确保项目实施的全过程公开、公平、公正，不发生任何违规违纪的行为。

　　（七）配合有关部门做好其他扶持政策的落实。今年中央进一步加大了扶持粮食生产的政策措施。农业税减免、粮食直接补贴、土地出让金用于基本农田建设、粮食最低收购价、农业生产资料价格调控等政策措施都与粮食生产密切相关。各级农业部门要积极参与，配合有关部门抓好各项政策的落实， 充分发挥政策措施对粮食生产的推动作用。

　　四、做好加强粮食综合生产能力建设工作

　　（八）严格保护好耕地和基本农田。认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，巩固和扩大全国基本农田大检查的成果， 把最严格耕地保护的各项制度和措施落到实处。切实抓好把基本农田落实到地块、农户， 写进农民的土地承包经营权证书的工作，确保基本农田“总量不减少、用途不改变、质量不下降”。抓紧制定补充耕地、补划基本农田质量验收办法和建设标准，并对整理、复垦和补充的耕地及补划的基本农田开展质量验收确认。做好耕地地力的分等定级工作，为补充耕地的数量、质量实行按等级折算提供科学依据。进一步建立健全耕地质量保护责任目标考核体系和动态监测、预警制度。

　　（九）实施好优质粮食产业工程。优质粮食产业工程是一个涉及面广、资金量大、参与部门多的综合性项目。各地在实施过程中，一定要精心组织，加强协调，统筹安排。不断创新项目建设、管理和运行机制，建立法人责任制，完善招投标及工程监理制度，严格按计划落实配套资金，按项目批复内容组织建设，加大对建设项目的监督检查力度，确保建设进度和工程质量，发挥项目的整体功能和效益。

　　（十）推进实施新一轮“沃土工程”。贯彻落实中央关于搞好“沃土工程”建设的指示精神，实施新一轮“沃土工程”的总体目标是，提高耕地基础生产能力，建立耕地质量建设和保护的长效机制。主要任务是增加土壤有机质投入，培肥基础地力，提高耕地、肥料和水的利用率，改良土壤、改造中低产田，防治农田污染、防止水土退化，建立健全相关法律法规和技术标准体系。今年的工作重点是推进开展耕地质量普查，加强标准粮田建设，扶持有机肥产业发展，加强旱作节水基础设施建设和技术应用。

　　五、组织实施科技入户工程

　　（十一）组织好农业科技入户工作。坚持实际、实用、实效，尊重农民意愿，满足农民需求的原则，充分调动农业推广、科研教学单位以及合作经济组织和龙头企业的技术力量，进村入户，“面对面”、“手把手”传授技术。根据农业科技入户示范工程的要求，认真做好技术指导单位、技术指导员的选聘工作，以及科技示范户的技术指导工作，认真实施好农业科技入户示范工程，着力提高科技示范户的综合素质和发展能力。

　　（十二）加强以粮食作物为重点的新品种展示。良种展示是一项功效显著的科技入户模式，深受广大农民、种子企业和用户的欢迎，因此要继续扩大展示范围，加强展示基地建设。今年初步计划安排主要粮食作物品种国家级展示点300 个，展示国家公布和各地推荐的主导品种。各地根据展示品种的特点，结合当地生产实际，与主推技术配套，建好良种良法示范点，组织好新品种现场观摩活动，促进主导品种与主推技术的大面积应用，提高良种良法的推广普及率。

　　（十三）着力推进“四个一千”技术示范推广行动。按照全国农业工作会议的部署，在全面加快各项农业技术推广入户工作的同时，着力组织实施好“四个一千”推进行动。即1000 万亩超级稻标准化生产示范，以此带动6000 万亩超级稻生产水平的提高；1000 万农户耕地的免费测土配方施肥，以此带动配方施肥技术快速推广；1000 万亩高毒农药替代和统一灭鼠技术示范，保护生产、生态安全，减少粮食损失； 1000 万亩节水技术示范，提高抗旱播种保苗质量，节本增效。

　　（十四）强化主体培训工作。围绕主导品种和主推技术，大力开展主体培训。根据优势农产品区域布局规划，加强新品种、新技术和标准化生产技术培训。依托绿色证书工程、青年农民科技培训工程、农村优秀人才创业培植工程，开展科技示范户培训，充分发挥现有培训工程的作用。按照“一本技术手册、一张明白纸、一张培训卡、一张教学光盘”的“四个一”培训模式和“定培训单位、定培训对象、定培训内容、定资金使用”的培训要求，责任到人，培训到户，有效提高农村劳动者的科技文化素质。

　　（十五）创新农技服务机制。抓住国家公共财政补贴重大农业技术推广和实施科技入户工程的机遇，巩固和推进农业技术推广服务体系建设。积极开展重大农业技术推广补贴试点，调动农民学科学、用技术的积极性。紧紧依靠各级农技推广体系实施好科技入户工程，通过工程实施稳定一支精干高效、懂业务、善推广的基层农技推广队伍。

　　六、抓好防灾减灾工作

　　（十六）树立抗灾夺丰收意识。做好农业防灾减灾工作，对确保粮食生产安全，减少粮食和农民投入损失意义重大。各级农业部门必须树立抗灾夺丰收思想，及早制订和完善各项防灾减灾预案，重视分析灾害形势，搞好监测、预测和预报，提前做好抗灾物资、资金和技术准备。特别要加强抗灾救灾种子储备体系建设，有条件的地方可以开展农业救灾保险试点工作。

　　（十七）落实各项防灾减灾措施。切实抓好重大病虫害监测和防治工作。积极推行重大病虫害发生的电视预报制度，建立抗灾救灾快速反应机制，对蝗虫、小麦条锈病、水稻螟虫、稻飞虱和稻纵卷叶螟等迁徙、跨区暴发的病虫害进行统防统治，对病源传播源头严加防控，对突发植物疫情及时实施封控扑灭，认真做好干旱、风雹、北方低温冷害及南方高温热害等自然灾害的预防方案，及时、准确掌握灾害发生情况，及时采取防灾减灾措施，降低灾害损失。

　　七、抓好春耕备耕和田间管理工作

　　（十八）加强越冬粮食作物田间管理。针对部分地方冬小麦旺长和病虫害发生提早等特殊情况，积极组织广大农技人员深入田间查苗情、查病情、查墒情，制订好田间管理方案，指导农民因地、因时做好肥水管理，控旺促弱保壮（苗），努力形成合理的群体结构。同时，密切监测冻害特别是“倒春寒”和病虫害的发生趋势，及时组织应对和做好防治，打好夏粮丰收基础。

　　（十九）及早筹划春耕备耕工作。今年春来早，各级农业部门要尽快将今年中央继续稳定发展粮食生产的政策措施宣传入户，引导农民继续多种、种好粮食作物，调动和保护农民的种粮积极性。通过农情调度、信息发布，加大生产指导力度。做好种子、化肥、农药、农机具和柴油等重要生产资料的储备、调运和调剂。抓好粮食增产技术的春季培训，开展农机的冬修、冬检和机手培训、安全生产教育工作，确保春耕备耕工作顺利进行。

　　（二十）开展农资市场专项整治。春耕备耕期间是农资购销旺季和假冒伪劣农资进入市场的高峰季节，各地农业部门要会同有关部门，按照农业部《关于开展农资打假专项治理行动的通知》要求，切实加强春耕备耕期间的农资市场专项整治， 组织开展重点农业机械的试验选型和质量跟踪调查，并公布结果。今年继续组织种子、肥料、农药专项整治，重点是发现和查办重点案件，强化源头治理、市场监管、服务指导和信用建设，坚持以我为主、联合行动，完善制度、强化措施，疏堵结合、标本兼治原则，选择重点作物、重点地区、重点市场和重点季节，加大执法检查力度，促进市场秩序实现根本好转，确保农业生产安全。

　　八、加强信息引导和组织领导

　　（二十一）加强信息引导。各地加大农情调度的工作力度，搞好信息搜集、整理和发布，进一步通过信息引导，增强生产服务功能，提高服务效果。加大对粮食订单生产和粮食现货、期货等市场信息的搜集，搞好粮食产销、供求及价格走势分析。组织好种子、化肥和农药等生产资料的技术、信息交流活动；及早发布各地小麦、水稻机收作业时间、面积和价格等信息，引导参加跨区机收的农业机械有序流动；继续办好大米、小麦等农产品产销交易会，扩大订单生产，加强市场引导，促进农民增收。

　　（二十二）搞好生产指导。我部在继续发挥水稻、小麦专家指导组作用的基础上，将进一步成立玉米、大豆等专家指导组。各地充分发挥专家的参谋、咨询作用，在生产的关键环节，组织专家和农技人员，深入基层一线，加强巡回指导，落实科技措施，提高科技的推动效应。

　　（二十三）强化工作督导。我部将继续加大工作督导力度，制定“2005 年发展粮食生产工作月历”。各省也要采取不同形式，把发展粮食生产的主要工作措施、重大农事活动具体化，明确任务，责任到人。进一步完善粮食生产联系点制度。通过联系不同，地区、多种类型的发展粮食生产典型，建立畅通的信息沟通渠道，及时发现问题、总结经验，进而指导全国的粮食生产。继续落实发展粮食生产联席会议制度，将粮食督导工作规范化。加强农业项目检查，提高项目管理水平，充分发挥项目的带动效应。积极转变工作指导方式，努力采用市场经济的办法，推动政策、科技和各项工作的落实。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇五年二月七日