关于法院信访体制改革的思考

蔡鸿铭


论文提要：
近年来，“信访”一词被使用的频率越来越高，信访工作也日益成为摆在各级领导面前的一项重要工作。作为信访主要类型之一的诉讼类信访——涉法信访也呈现出数量增多、类型多样化、规模扩大、层次提升的趋势。因而，法院信访体制改革成为司法体制改革的重要组成部分。
诉讼类信访（也称涉法信访）是目前中国最让人叹为观止的信访现象，其重点和难点主要体现在农民的重复上访问题上。农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半；同样，农民信访问题解决了，信访问题也就解决了一大半。而农民涉法信访问题还有许多症结尚未解开。本文试从分析农民重复上访特点的角度出发，探究其产生的原因，并以此为依据，展开对解决这种问题的措施的合理思考，并最终提出系列的解决方法。
总之，现阶段的信访现象有其产生的客观性，处理起来也比较复杂。但信访工作作为法院司法体制改革的主要内容之一，我们既要高度重视，又要忙而有序，从自身做起，从实事做起，使法院信访工作成为向社会各界展示我们工作卓有成效的窗口和促进法院工作发展的加速器。
全文共10839字。

一下正文：

一 、法院信访工作的范围——诉讼类信访
目前，中国社会正处在经济迅速飞速和社会体制转轨的过程中，各种社会矛盾的产生和冲突成为必然，日趋增多的各类信访活动就是其主要体现之一。自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体性信访和矛盾激烈的个体信访，引发了持续上升的“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作和信访制度再次成为各方关注的焦点。
纵观近几年来的信访情况，其最显著的特点是呈现倒金字塔形的增长趋势。这种特点主要表现在四个方面：数量逐渐增多，类型趋向多样，规模日益扩大，层次越来越高。 数量逐渐增多可从历年的信访接待数字反映出来； 类型趋向多样表现在涉法信访、涉拆迁信访、涉土地承包信访、涉土地补偿信访、涉农税信访等等，已经从以前的相对比较单一发展到涉及到社会生活的各领域；规模日益扩大表现在以前的信访主要是信访人个人的匹马单枪，如今的信访大有渐成集团之势，几人、十几人、几十人；层次越来越高表现在赴省进京的数量在不断的增加，赴市、县上访更是司空见惯，并且由于上访人员的增加，已经影响到国家“两会”的顺利召开和一些国家机关的正常办公秩序。
中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访和诉讼类信访。 参与类信访主要是指对各级人大及其常委会、人民政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和政治体制改革的结果，也与中国公民有了更多的权利意识和言论民主分不开。 求决类信访目前在各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到房屋拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤气的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。
诉讼类信访（也称涉法信访）是目前中国最让人叹为观止的信访类型，是指那些已经或应当被执法机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序或已审判终结的案件中，对案件处理结果有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级有关机关投诉， 或者寻求法律程序之外的请愿活动 。颇有中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味——他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。
二 、法院信访工作的难点——农民重复上访
以党的十四大为标志，我国开始由计划经济向市场经济过渡，农村开始进入快速变化的转型期，一些深层次矛盾逐渐突出，各种利益冲突加剧，影响稳定的因素逐渐增多。近几年来，随着农民法律意识的提高，越来越多的人们开始懂得拿起法律武器，捍卫自己的合法权利，信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道，而涉法信访的比例高达40 %以上。农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半；农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。而农民涉法信访问题还有许多症结尚未解开。农民涉法信访问题说到底就是农民、农村和农业问题。近年来，农民涉法信访案件主要集中在以下方面:村组财务管理混乱；村委会换届选举不规范；税费改革政策落实不到位，负担加重；生产销售伪劣农药、化肥、种子以及其他农用物资，侵害农民利益；乡镇基层干部作风粗暴，作风不正和违法乱纪；违法执行计划生育法规和政策等。
（一） 主要特点
1、法律意识差，整体素质低。信访人员普遍文化素质较低，其中文盲或半文盲所占比例较大；而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。通常缺乏基本的法律知识，尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念，知道通过法律途径保护自己的合法权益，但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义和个人的合法权益的具体条件认识模糊，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
2、上访时间长、次数多，有的上访已成习性，并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年。有的人抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生，在法院周围安营扎寨或露宿街头；还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”、“学法守法用法公民”自居，自1995年以来，向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县委政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访，将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好，深陷其中不能自拔。
3、多数上访者情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为时有发生。有些人为达到个人目的，以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集，拉横幅、穿状衣，下跪、哭诉，静坐、示威，围堵法院和其他国家机关大门，拦截领导干部车辆，围攻法院工作人员，严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序，影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁，也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门耐心地反复做工作，但仍屡访不止，成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作受到很大干扰。
4、产生重复上访的案件类型比较集中，大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件，如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生重复上访的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件，其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
（二） 原因分析
1、法律知识的欠缺是农民重复上访形成的根本因素。 我国进行普法教育以来，公民的法律意识和水平虽有不同程度的进步，但存在着参差不齐等问题，一部分案件当事人既无法律知识，又不咨询专门法律人员，仅凭个人感觉进行诉讼，结果造成败诉的不利后果，其中个别当事人在败诉后不从自己身上找原因，而是主观臆断司法人员徇私枉法，不停地进行重复上访、上访。并且很多群众对司法机关处理程序、方式和结果的片面认识，是造成重复上访案件发生和增多的又一原因。 司法不公现象总是个别的，许多案件的审查处理结果总是正确合理的，但由于群众缺乏具体法律知识以及对案件处理结果的过高要求或者片面认识，不可避免地把许多原本正确的案件当成错案，甚至想当然的将这种情形归结为执法人员的徇私舞弊、贪赃枉法所致，而且不考虑具体情况（如对生效的判决已批转执行但因客观情况确实无法执行而仍上诉反映法院不予执行等）、不问处理方式的阶段性（如在上诉期限即行上访要求处理等），稍不如愿就走向上访这条路。
2、风险意识差、无证据意识是重复上访形成的次要原因。 申诉人在诉讼过程中，无风险意识，滥用诉权，仅凭自己对案件的认识，不考虑自己和对方证据情况，而以群众评理模式进行盲目的诉讼，加之个别职业道德较低的律师为收取高额代理费，不对当事人进行风险提示，造成部分当事人盲目行使诉权，不仅造成败诉后果，而且需承担巨额诉讼费用，败诉后进行反复申诉和上访。如被拆迁人董某，因其一80平方米的房屋拆迁问题，按照其本人计算，房管部门应补偿其拆迁补助款1000余万元，借3万元作诉讼费进行起诉，要求房管部门进行巨额拆迁补助赔偿，不但诉讼请求得不到法庭支持，且承担巨额的诉讼费用，败诉后反复重复上访。
3、司法机关的裁决、处理不公正，司法权威下降是涉法信访的另一主要原因。由于体制等方面的原因，我国司法应有的权威性目前尚不具备。当前社会和公众对司法机关的期望值过高，而由于司法体制的制约，以及当前公民、法人和其他社会组织的社会诚信意识尚未普遍形成，当社会和公众的诉求通过诉讼未获满足时，便失去对司法的信赖，转而寻求法外途径。目前我国司法裁判大部分是正确的，但是由于主客观的原因，仍然有相当一部分的错案、冤案，在实体上和程序上都存在不少的问题，这是不容否认和回避的。对司法机关而言，一件错案在所办案件中的比例可能很小，但对具体的当事人来说就是百分之百。他必然要通过各种途径进行反映。因案件久拖不决、裁判错误而形成的涉法上访比重较高。司法公信力下降也是导致涉法信访的重要原因。有的农民不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信司法机关在地位反差较大的当事人之间能做出公正裁决，对司法机关存有不信任心理，认为法院裁判不公、偏袒对方，把司法机关和信访部门接待人员的解释当作“官官相护”的借口， 在没有任何证据的情况下仅凭主观猜测而不断纠缠。这类当事人在涉法上访中也有相当比例。
4、程序瑕疵，法律文书质量差是形成重复上访的一个诱因。法院审判活动中，因法院人员少，案件多等因素，在案件开庭审理中，不重视审判程序，经常出现案件承办人一人审理，合议庭的其他成员中途退庭或者根本不到庭，虽然判决认定事实和适用法律上没有错误，但败诉一方当事人利用审判程序上的瑕疵，到处上访，要求对案件抗诉再审。部分申诉人抓住个别判决文书质量差的弱点，以文书中出现病句或错字等问题而反复申诉。
5、涉法信访的低实效状况是农民重复涉法信访的重要原因。在当前社会经济转型时期，各种利益冲突和社会矛盾增多，现有的信访工作格局正面临严峻的挑战，体制“瓶颈”正成为信访工作的主要障碍。第一，各级信访机构规格不统一，名称繁多，职能交错，缺乏内在的沟通和协调，信访效率低下。全国尚未建立起统一、有效的信访工作体系，具体工作无规矩可循，处理信访事项的随意性大，信访地位遭到相当程度的“矮化”。第二，大部分信访事项“有头无尾”，不了了之。有人形象地将信访立案比喻为彩票中彩。第三，信访工作人员是流动性大，不能适应信访工作需要。少数信访部门同志的责任心不强，作风漂浮，对群众涉法信访怀有抵触情绪，甚至认为上访人员是无理取闹， “不老实”、“爱闹事”，对群众递交或邮寄过来的信访材料，也常常是简单地附上便函、盖上公章一转了之，使信访部门成为只起材料转递功能的“邮局”，致使一些本可以及时处理的涉法信访案件转化成了疑难案件。
6、农村基层政府组织处理农民涉法信访问题的粗暴方式从反面增强了当事人誓不罢休的决心。据统计，当前信访案件中，80 %以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80 %以上是基层应该也可以解决的问题 。但是对于基层政府组织可以大有作为的涉法信访工作， 一些地方不是积极解决问题，反而把主要精力放在“围追堵截”上，结果堵不胜堵、截不胜截。上访农民为了对付各级政府的“围追堵截”，多采取半夜三三两两出村，然后以组或村为单位联合行动，集中包车，半夜出发赴省、赴京的办法。这种情况具有经常性，大大削弱了政府对社会的整合能力，影响了社会稳定。
三 法院信访工作体制的改革——践行司法为民
随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，社会关系变化，利益格局调整，一些深层次的社会矛盾不断显现，各种热点问题不断反映到审判实践中来。人民法院应当切实处理好群众普遍关注和社会反映强烈的各类司法问题，践行司法为民，进一步增强做好新时期法院信访工作的使命感。
处理人民群众来信来访、复查当事人申诉案件、对确有错误的案件进行再审立案，是密切联系人民法院与人民群众和社会各界的联系，解决群众实际问题，化解人民内部矛盾的重要司法工作，它不仅关系到审判工作全局，直接关系到人民法院在人民群众中的形象，更直接关系到人民法院能否实践“三个代表”重要思想。
（一） 些值得借鉴的实践改革措施
1、洛阳某法院建立了“信访稳定巡回法庭”。“信访稳定巡回法庭”由监察室、审判监督庭负责人和各审判庭庭长、副庭长组成，其职能包括：一、处理涉法上访案事件的复查、审理和息诉停访工作。二、及时召开由案件当事人和承办法官参加的听证会。三、让纪检监察部门及时介入。
　　“信访稳定巡回法庭”有着独特的工作方法。其对信访案事件实行流程化管理，做到“三定五个一”，即定人员，定标准，定审理期限，交办案件突出一个“快”字，查处案件明确一个“实”字，结案归档体现一个“严”字，卷宗管理做到一个“细”字，处理信访注重一个“效”字。对重大、疑难、复杂的信访案件，要求院领导亲自接访，亲自落实。凡涉及信访的全院干警，必须积极配合该庭工作，发现有推诿扯皮者，不管职务高低，坚决严肃处理，追究相关责任。
2、湖北省竹山县人民法院不服生效裁判而上访的，由作出生效判决的承办人，审判长或庭长负责接待处理。 过去，由立案庭“一揽子”承接信访接待，由于接待人不是案件承办人，对相关案件具体情况不明易使接待缺乏针对性，说理不够充分，也形成了案件承办人和合议庭只判决不接访的“两张皮”怪圈。因此，竹山法院决定对该院作出的生效裁判，包括驳回申诉、申请再审通知书、决定书，当事人而不服上访的，由作出生效判决的承办人、审判长或庭长负责接待处理，对申诉无理的，负责做好服判息诉工作，直到当事人不上访、不申诉、服判息访为止；认为申诉有理的，由原合议庭写出书面报告报主管院长提交审委会讨论决定。涉及执行环节申诉上访的，由执行局负责接待处理。
同时，竹山法院还成立了以院长为组长的信访工作领导小组，建立了以院领导负责，各业务部门负责人为第一责任人的信访领导接待制度和首访接待制、包案责任制、归口办理制、责任追究制等五大制度，对因工作失职造成后果的将视情节给予年终责任制考评扣分，通报批评，责令作出书面检查，予以诫勉，纪律处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
3、万年法院推行诉前风险提示制度。日前，江西省万年县人民法院推出诉前风险提示制度，将风险告知前移，将诉讼、执行置于“阳光”下。针对有的当事人赢了官司输了钱、对法院有不满情绪的情况，万年法院将风险告知前移，即在当事人起诉前由立案庭告之受理案件收费情况、执行过程中收费情况、诉讼中举证风险责任、执行中风险责任执行不能的法律后果以及如何退费、能否退费。诉前风险提示制度推行后，使前来起诉的当事人考虑到诉讼成本、诉讼风险、执行不能的后果，而自行决定是起诉还是通过其它合法途径解决。通过诉前风险提示制度运行，当事人缠诉现象、涉法上访的明显减少，司法权威逐渐提高。
（二）解决方案
信访这一现象，有它产生的社会土壤，既不是一天之内产生出来的，也不可能短时期内就完全消除，关键是要树立正确的信访理念，既要看到信访形势的严峻性，又要看到信访其实是对我们工作的一个促进，要变被动为主动，变不利为有利，由怕信访转变为欢迎信访，分析信访，解决信访，主动同访。
1、推进司法体制改革，提高裁判公信力。首先，从司法机关自身来讲，要努力做到司法公正，这是树立司法权威、提高裁判公信力的前提。司法的权威性依赖于司法的公正性，只有当司法是公正的，人们才能对司法产生信赖和尊重，即古人所说的“公生明，廉生威”。如果司法不公，裁判缺乏公信力，司法权威便无从谈起。因而司法工作要始终坚持以公正和效率为主题，以实现公平和正义为目的， 做到司法公正， 充分保障人民的权益， 维护社会的稳定， 司法将会更具有权威性。为此，司法不但要强调实体公正，还要强调程序合法，特别强调案件处理的公正、透明和及时，在裁判文书中强化说理性，要让当事人心口服。其次，必须落实法院的宪法地位。宪法关于法院依法独立行使审判权的规定，是人民法院地位的宪法规定。落实人民法院的宪法地位，是提高司法公信力的必要条件。因而要从体制上进一步按照依法治国的原则赋予法院必要的独立地位和权威，理顺法院同其他国家机关的关系。上级法院应尊重下级法院，下级法院必须根除依赖思想。
2、加强信访立法，提高信访实效。随着我国经济的快速发展和民主政治建设的深入人心，信访工作的指导思想、方式和内容等都有了很大的变化，虽然目前指导信访工作的法律依据是国务院去年制定的《信访条例》，但立法仍有一定的滞后性，严重地影响了信访工作的开展和实效。国家立法机关应加快信访工作的立法步伐，尽快制定出台《信访法》，对信访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，保证信访工作依法有序健康进行。在信访机构的设立上，应整合信访信息资源，建立“大信访”格局。为加大对农民涉法信访问题的处理力度，可以增加信访机构的编制， 挑选具有一定法律素养、熟悉农村工作、有耐心的人员从事此项工作。
3、加快规范步伐，健全信访机制。
（1）把信访工作作为重要事项来抓。分析法院信访工作面临的形势和任务，提高认识，统一思想，在坚持依法处理信访工作这个前提下，增强政治意识、大局意识和责任意识，改进工作作风，强化信访工作责任制，坚持“一把手负总责，主管院长具体抓，审监庭庭长直接负责”的原则，落实信访工作的管理责任制。同时，将信访工作纳入各级法院党组的重要议事日程，研究解决重大的信访问题，定期分析信访工作形势，切实做好新形势下的信访工作。
一是完善信访接待网络。形成“一把手”负总责，主管院长具体抓，分管院长协助抓，涉案庭室密切配合，审监庭统一管理的信访接待新格局。做到有访必接，接访必处、处访必果的效果。围绕信访接待工作的特点，逐步完善以院长接待日为龙头的信访接待网络。除此之外，对群众来访要求领导接见凡属合理的，院领导均亲自接待，接待时真诚相待，生人熟人一视同仁，使有理、无理的信访都能及时公正妥善处理。
二是落实信访责任制。把信访工作落实到法院干警的岗位责任中，形成以院长领导、审监庭为调控中心，以纪检监察和各审判庭广泛参与的、紧密联系其他信访部门的立体信访网络，做到一级抓一级，层层抓落实。对上级交办的涉法信访案件，实行院领导成员包案制，责任到人，一包到底。各庭室还应设立专、兼职信访员接待和处理群众来信来访，及时报告上级交办的案件的办理情况。
（2）建立完善农民涉法信访预防、快速反应及反馈等长效机制。首先，要建立预防控制机制，防患于未然，将涉农案件中的矛盾化解在萌芽阶段。司法机关、办案人员以及信访部门要善于从农村发生的各种执法活动、刑事申诉案件、民事纠纷案件和信访举报中，发现影响稳定农村社会的不安定因素，将有关信息汇总分析，有重点地排查调处，变被动为主动，实现信访工作关口前移，将矛盾纠纷就地及时调处化解。第二，要建立快速反应处置机制。一旦发生农民涉法集体信访、群体性突发事件，信访机构人员和相关司法机关要在第一时间赶到现场，采取相应的措施，妥善进行处理，坚持耐心说服、积极疏导的理念， 防止矛盾激化。第三，完善信息反馈机制。各级信访机构应将农民涉法信访案件定期或不定期予以通报， 便于各部门把握上访动向，研究部署工作。各级司法机关要实行重点案件判后回访制度，对涉法信访可能存在的涉农案件，承办法院应当在案件宣判后及时回访当事人，进一步释明裁判理由，做好当事人的息诉服判工作。
江西省人大常委会


关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定
2003.08.04 江西省人民代表大会常务委员会

江西省人民代表大会常务委员会关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定
（2003年8月1日江西省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）

为确保东江水资源的可持续利用，根据有关环境与资源保护法律法规，特就加强我省东江源头区域（以下简称东江源区）生态环境保护和建设，作如下决定：

一、充分认识加强东江源区生态环境保护和建设的重要意义

东江是香港的主要饮用水源，发源于我省赣州市的南部，源区涵盖寻乌、安远、定南三县，流域面积3502平方公里。区内生态良好，水资源丰富，是一个以水源涵养为主的特殊生态功能区域。加强源区生态环境的保护和建设，保持其优良的水质和充足的水量，关系到沿江特别是香港居民饮用水的安全和香港的繁荣、稳定与发展，关系到源区经济社会的可持续发展，事关大局，意义深远。长期以来，全省人民特别是源区各级人民政府和广大人民群众为保护东江源做出了积极贡献，维护了源区良好的生态环境。但是，由于历史、人口、经济社会发展等多种因素的影响，源区生态环境问题日益显现，有的地方生态功能退化。对此，必须引起高度重视。要从贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六大精神的高度，充分认识加强东江源区生态环境保护和建设的重要意义，增强大局观念，正确处理局部与全局、眼前与长远、保护与发展的关系，提高执行环境与资源保护基本国策的自觉性。

二、明确加强东江源区生态环境保护和建设的要求

总体要求：按照党的十六大提出的“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的要求，以保证饮用水源地的水体质量为标准，通过加强生态环境保护和建设，使源区生态功能良好，实现水资源的可持续利用，生态与经济、社会的协调发展，人与自然的和谐。

阶段性要求：到2005年，控制住人为造成的新的植被破坏、水土流失和水质污染等生态破坏，基本遏制一些地方生态环境恶化的趋势，生态环境脆弱地区的恢复初见成效。到2010年，森林覆盖率和森林质量、城市绿化覆盖率有较大提高，生态环境特别是水环境质量明显改善，出省水质保持二类争取一类标准，基本解决现有生态环境的突出问题。到2015年，生态功能效益显著发挥，生态良好，环境优美，成为全国生态功能保护示范区、旅游胜地和沿海发达地区的“后花园”，基本实现生态与经济、社会的协调发展。

三、确保有关生态环境保护法律法规在东江源区的实施

提高依法行政水平，加大环境与资源保护法律法规的执行和监督力度。坚持保护优先、预防为主、防治结合的方针，实施生态破坏、水土流失、水环境污染由末端治理向源头控制的转变，彻底扭转一些地方在矿山开采、果业开发和农业综合开发、工业园区和基础设施建设等过程中边建设边破坏的被动局面。

加大森林资源保护和培育力度。以保护天然林、水源涵养林、水土保持林、防护林等生态公益林为重点，封山育林，退耕还林，改善林分结构，提高森林质量。严禁砍伐天然林、炼山造林、炼山开垦和25度以上陡坡开垦。对已开垦为耕地的必须退耕还林，开垦种果的必须限期完善水保措施、恢复生态植被。严禁乱占林地。坚决打击乱砍滥伐、无证砍伐及运输加工等违法行为。严格控制以木竹为原料的工业项目建设。

加大水环境保护力度。凡实施新的建设项目，必须依法进行生态环境影响评价、地质灾害危险性评估和水资源论证，严格执行环保“三同时”和水保“三同时”制度，做到程序合法、决策科学。推行清洁生产，发展循环经济，淘汰和关闭技术落后、浪费资源、污染严重的工业和矿山企业。加快治理水污染，严禁向水体倾倒弃土、废渣、有毒有害物质和垃圾等，严禁工业废水、城镇生活污水未经处理或虽经处理但未达标就直接排放。严禁生产、销售和使用高毒、高残留农药，着力解决不科学使用农药、化肥、助长剂等人工合成物和规模化畜禽养殖污染为重点的农业面源污染。依法管理水环境，禁止围垦河道、库区的湿地。及时查处污染水环境、破坏水生态的违法行为。

四、以生态工程建设促进东江源区经济社会的可持续发展

生态环境建设是多学科、跨部门的系统工程。对已破坏的生态必须采取综合治理措施，以生态工程建设为主导，充分利用自然力恢复生态系统，加快治理和建设。积极推进林业由以木材生产为主向以生态建设为主的转变。结合生态工程建设，实施生态战略，推进经济增长方式由“高消耗、高污染、低效益”向“低消耗、低污染、高效益”的转变，把生态工程建设与经济结构调整、县域经济发展、群众脱贫致富结合起来，促进源区可持续发展战略的落实。

走水资源可持续利用的新路子，实施以“青山绿水”为重点的八项工程：（1）以封山育林、退耕还林和珠江防护林为重点的生态林建设工程；（2）以小流域综合治理为主体的水保工程；（3）以采矿迹地、尾矿治理为主的矿山生态恢复工程；（4）以沼气为纽带的生态农业工程；（5）以河道清障、饮水卫生为主的防洪、饮水工程；（6）农业和农村面源污染综合防治工程；（7）生态旅游工程；（8）生态移民工程。

认真规划和实施国家生态建设项目，建设生态功能保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、生态城镇等。建设生态农业示范区，创建无公害、绿色、有机食品生产基地，形成源区产业发展的新特点和新优势，实现生态优势向经济优势的转变。

五、全力推进东江源区生态环境的保护和建设

建立和健全源区生态环境保护和建设的责任制。省、赣州市和源区各县人民政府对本辖区生态环境质量负责。实行行政首长负责制和任期目标管理制，坚持主要领导亲自抓负总责。切实加强领导，注重综合协调，及时解决工作中存在的问题。要把生态平衡的理念贯彻到政府决策、实施和执法过程中，把生态环境保护与经济、社会发展摆到同等重要位置，统筹兼顾，综合决策，绝不能以牺牲环境和透支资源为代价换取一时发展。把生态环境保护和建设情况列入领导干部政绩考核内容，定期考核和公布，接受公众和舆论监督。

建立和健全自然资源有偿使用和补偿机制。坚持“谁开发谁保护”、“谁破坏谁治理”、“谁受益谁补偿”的原则，把源区生态环境保护和建设纳入当地经济和社会发展的中长期规划和年度计划，落实国家生态补偿政策，依法征收国家有关生态环境保护的各种规费，优化生态建设资金的配置，开辟政府、企业、社会、国际等多元投资渠道，鼓励社会力量参与生态环境保护和建设。对生态环境保护和建设经费的使用组织专项审计，加强监督，确保专款专用。

建立和健全行之有效的生态环境保护和建设的监管体系。增强源区广大干部特别是领导干部的法制观念、生态环境忧患意识。全面落实执法责任追究制，坚决克服地方保护主义，切实解决“有法不依、执法不严、违法不究”的问题。政府应主动接受本级人大及其常委会的监督，定期汇报源区生态环境保护和建设的情况。各级人大及其常委会必须组织相应的执法检查和视察，实施有效的法律监督和工作监督。各有关部门要各司其职，密切配合，齐抓共管，形成合力。

加大对源区生态环境保护和建设的宣传力度。通过多种形式，生动活泼地宣传其重大意义，调动全社会各方面的积极性，全力推进东江源区生态环境保护和建设，确保全面建设小康社会目标的实现。

省、赣州市和源区各县人民政府要根据本决定，制定加强东江源区生态环境保护和建设的规划与具体实施方案。