国务院


国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知


　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　国务院同意农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，现转发
给你们，请结合本地实际情况，认真贯彻执行。

　　《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》
(中发〔1993〕11号)下发后，各地、各部门认真贯彻落实，在延长土地承
包期、稳定和完善家庭联产承包责任制方面做了大量工作，效果是好的。
但在实际工作中也存在一些问题，需要认真研究解决。以家庭联产承包为
主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我
国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。
要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正
得到稳定和完善。

　　 附件：关于稳定和完善土地承包关系的意见

　　农业部 一九九四年十二月三十日

　　【章名】 全文

　　为了更好地贯彻落实《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发
展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)的精神，进一步稳定和完善家庭
联产承包责任制，加快农村经济发展，维护农村社会的稳定，我部用了一
年时间，对各地延长土地承包期、“增人不增地，减人不减地”、建立土
地承包经营权流转机制等问题，进行了深入细致的调查研究。

　　从大量的实地考察和对百县3.9万个村的统计及农户问卷调查结果看，
各地在稳定和完善土地承包关系方面做了大量的工作，进行了有益的探索
。广大农民和基层干部对土地承包期再延长30年的政策普遍拥护。百县调
查结果表明，现已有三分之一左右的村完成了延长土地承包期工作。从各
地实践看，总的情况和效果是好的。但是，在此过程中，也存在和暴露出
一些问题：一是干部、群众对某些政策的理解差异较大；二是一些地方在
具体实施中出现偏差，还需要有相应配套的政策措施和及时的工作指导。
针对上述情况，现就稳定和完善土地承包关系的有关问题提出如下意见：

　　一、切实维护农业承包合同的严肃性。各地要严格依照法律、法规的
规定和《国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知》(国发
〔1992〕52号文件)的要求，依法加强农业承包合同管理，做好承包合同的
续订、鉴证、纠纷调解和仲裁工作，以稳定家庭联产承包责任制，并将其
纳入法制管理的轨道。要坚决维护承包合同的严肃性。一方面，严禁强行
解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，强行解除未到期承包
合同，侵害农民合法权益的行为，要坚决纠正；造成严重后果的，要依法
查处。另一方面，要教育农民严格履行承包合同约定的权利和义务，对无
正当理由拒绝履行承包合同规定义务的，应依法严肃处理。

　　二、积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。延长土地承包期的工作
，应在原承包合同期满后，在总结经验、完善承包办法的基础上进行。发
包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年
。在此过程中，要根据不同情况，区别对待，切忌“一刀切”。原土地承
包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长
承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意
见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。

　　进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级
集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。
如人少地多的组级集体经济组织绝大多数农民愿意在全村范围内进行重新
调整的，应由县、乡两级农业承包合同管理机关一起调查核实，并对土地
补偿及债权、债务提出切实可行的处理意见，报县级人民政府批准后方可
进行。

　　严禁发包方借调整土地之机多留机动地。原则上不留机动地，确需留
的，机动地占耕地总面积的比例一般不得超过5%。

　　三、提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。“增人不增
地、减人不减地”有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任
制，各地应积极提倡。实行“增人不增地、减人不减地”的地方，要不断
开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。

　　未实行“增人不增地、减人不减地”的地方，也应保持土地承包关系
的长期稳定。对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而
生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”的办法解决，也可以按照“大
稳定、小调整”的原则，经该集体经济组织内部大多数农民同意，适当调
整土地。但“小调整”的间隔期最短不得少于5年。

　　四、建立土地承包经营权流转机制。农村集体土地承包经营权的流转
，是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围
。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，
允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合
法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转
的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承
包合同管理机关备案。在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益
，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。债务人不得以土地抵顶债
款。

　　在二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入、
农业社会化服务体系比较健全的地方，在充分尊重农民意愿的基础上，可
以采取多种形式，适时加以引导，发展农业适度规模经营。

　　在坚持家庭联产承包责任制长期稳定的基础上，要不断完善和健全双
层经营体制，鼓励和引导集体经济组织逐步壮大经济实力，从而增强集体
经济组织为农户提供生产、经营和技术服务的实力。

　　五、不得借调整土地之机变相增加农民负担。延长土地承包期和进行
必要的土地调整时，不得随意提高承包费，变相增加农民负担。除工副业
、果园、鱼塘、“四荒”等实行专业承包和招标承包的项目外，其它土地
，无论是叫“口粮田”、“责任田”，还是叫“经济田”，其承包费都属
于农民向集体经济组织上交的村提留、乡统筹的范围，要严格控制在上年
农民人均纯收入的5%以内。

　　六、保护继承人的合法权益。承包人以个人名义承包的土地(包括耕地
、荒地、果园、茶园、桑园等)、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜
禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人
可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护
集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺
序继承人(配偶、子女、父母)中只有不满16周岁的子女、或者只有不能辨
认或不能完全辨认自己行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开
发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者
给予合理补偿，其补偿作为遗产，依法继承。

　　七、要加强对延长土地承包期工作的领导。延长土地承包期工作政策
性强，涉及千家万户，关系到农村经济发展、改革和社会稳定的大局，各
级人民政府要高度重视，加强对这项工作的领导。各级主管部门要在同级
党委和人民政府的领导下，做深入细致的工作，引导农村基层干部和广大
农民全面理解和正确贯彻中央政策；要深入基层调查研究，认真总结实践
经验，发现问题及时处理；要督促和支持农业承包合同管理部门做好延长
土地承包期的指导、土地承包经营权流转的监督、各类承包合同的管理、
承包纠纷的调解和仲裁等工作，以避免承包纠纷的发生和蔓延，维护农村
正常的生产秩序和社会的稳定。

江苏省扬州市人民政府


扬府发〔2004〕163号



关于印发扬州市市区“门前四包”责任制管理办法的通知

各区人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：
　　现将《扬州市市区“门前四包”责任制管理办法》印发给你们，希认真遵照执行。



二OO四年十一月四日



扬州市市区“门前四包”责任制管理办法

第一章 总 则

第一条 为加强市区市容和环境卫生管理，提高城市管理水平，提升扬州名城形象，根据《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市绿化管理条例》及其他有关规定，结合市区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市区范围内“门前四包”责任制的管理。
第三条 本办法所称“门前四包”责任制是指责任人负责对其责任区实行包市容整洁、包卫生清洁、包绿化完好、包设施无损的责任制度。
第四条 市城市管理局（市城市管理行政执法局）[以下简称市城管部门]主管全市“门前四包”责任制工作，负责市区“门前四包”的指导、协调、检查、评比、执法等工作。
各区人民政府、市经济开发区管委会负责组织实施本辖区内“门前四包”责任制工作；指导监督检查街道办事处和乡（镇）人民政府落实“门前四包”责任制工作。
各街道办事处、乡（镇）人民政府具体负责本辖区内“门前四包”责任制的组织实施工作，落实责任人，完善管理网络，组织日常检查和监督。
规划、建设、国土、房管、公安、工商、卫生、环保、交通、广电、园林等部门，按照各自职责协同实施本办法。
第五条 广播、电视、报刊、网络等公众媒体，应当加强“门前四包”责任制的宣传教育，提高公民的市容环境卫生意识和公共道德水平。
第六条 任何单位和个人都有权监督“门前四包”责任制的实施，对不认真履行“门前四包”责任的责任人以及管理部门的失职行为，有权向各级人民政府或有关部门举报。

第二章 标准与实施

第七条 市区道路两侧的建（构）筑物或者其他设施、场所的所有权人是“门前四包”责任人。所有权人、管理人、使用人之间约定管理责任的，从其约定。责任人不明确的，由街道办事处或乡（镇）人民政府确定并予告知。
“门前四包”责任区范围：责任人建（构）筑物临街立面及临街一侧房基线（有护栏、标志或者围墙的，从护栏、标志或者围墙起算）至人行道的路牙（无人行道的，以道路边线为界）；无毗邻单位的，从其四周房基线起算（有护栏、标志或者围墙的，从护栏、标志或者围墙起算）。具体范围由街道办事处或乡（镇）人民政府在“门前四包”责任告知书中告知责任人。
无责任人的地段和城市公用设施，由建设、国土、房管、公安、广电、园林、电信、邮政、供电等部门、单位以及街道办事处、乡（镇）人民政府按照职能和产权所有，分别做好日常管理工作。
第八条 “门前四包”责任制的具体内容及标准：
（一）包市容整洁。责任人负责保持责任区内市容市貌整洁：建（构）筑物外立面整洁，无残墙断壁，无乱贴乱画，无乱挂乱晒；店牌店招和夜景照明按要求设置，无乱设广告（标牌、戗牌），无灯光不亮；无出店经营（作业、展示商品）；门前车辆按线停放，首尾一致，无乱停车辆；无乱搭乱建，无乱堆乱放，无乱设摊点等现象。
（二）包卫生清洁。责任人负责保持责任区内环境卫生清洁：按规定自设垃圾收集容器并保持外观清洁，生活垃圾、有毒有害垃圾按规定投放，不得将垃圾、废弃物扫地出门或向责任区外清扫，不乱倒污水、粪便，不乱倒渣土；及时清除地面痰迹、废弃物和积水积雪积冰；不焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物；施工现场按规定设置围挡，竣工后及时清理等。
（三）包绿化完好。责任人负责保持责任区内树木花草、绿岛、花圃的完好：禁止擅自修剪或砍伐树木；禁止依树搭棚或在树木上乱钉乱挂；禁止折损树枝；禁止在树木上晾晒衣物；禁止践踏绿化；禁止乱占绿地或向绿地倾倒垃圾、废弃物等占绿毁绿行为。
（四）包设施无损。责任人负责保持责任区内城市公用设施完好无损：无擅自挖掘道路；无汽车等大型车辆占压人行道板；无毁坏、擅自改动或迁移市政设施、夜景照明设施、环卫设施、绿化设施等。
第九条 各街道办事处和乡（镇）人民政府按照属地管理原则，分年度向辖区内的责任人发送“门前四包”责任告知书；责任人变动的及时告知。“门前四包”责任告知书的内容包括责任区的具体范围、责任要求、责任人的权利义务等，由市城管部门规定统一式样，一式三份，一份送达责任人（由被送达的责任人签收），一份送达区城管部门，一份存档。
第十条 责任人应按照“门前四包”责任告知书的内容，落实定人、定岗、定时、定责管理制度，认真履行责任，保证责任区符合国家以及省城市容貌标准、城市环境卫生质量标准和本办法规定的标准。
责任人对在责任区内发生的违反“门前四包”责任制管理规定的行为应当劝阻和制止；劝阻和制止无效的，应及时报告城管部门或其他有关部门查处，并协助处理。
第十一条 责任人可采取下列两种方式履行“门前四包”责任：
（一）责任人自包。
（二）责任人出资委托代包。责任人将“门前四包”的具体工作委托给市容环境卫生作业等相关企业承担，但责任人的“门前四包”责任不转移。

第三章 检查与考评

第十二条 市城管部门负责制定具体的“门前四包”责任制检查考评办法。
区人民政府、市经济开发区管委会和市城管部门对“门前四包”工作定期组织检查，以街道办事处（乡、镇人民政府）的辖区为单位每季度进行一次初评，半年进行一次小结，年终进行总评。
各街道办事处、乡（镇）人民政府对辖区内“门前四包”责任制的落实情况每月进行检查或不定期抽查，按路段建立“门前四包”台账，按标准考核评比。
第十三条 根据检查考评情况，每年评出一批先进责任人和较差的责任人，并在新闻媒体上公布。

第四章 奖励与惩罚

第十四条 市、区人民政府安排专项资金用于开展“门前四包”工作。对履行“门前四包”责任较好的责任人，由街道办事处或乡（镇）人民政府报区城管部门给予通报表扬；对落实“门前四包”责任制成绩显著的责任人、个人和组织，由区人民政府、市经济开发区管委会或市城管部门给予表彰和奖励；对制止、劝阻和举报违反“门前四包”责任制管理规定的重大违法行为效果突出和落实“门前四包”责任制成绩突出的责任人、个人和组织，由市人民政府给予表彰和奖励。
第十五条 对“门前四包”责任制管理工作落实不力的街道办事处、乡（镇）人民政府，取消年度文明单位、先进单位的评比资格；其主要负责人由所在的区人民政府、市经济开发区管委会视情节给予处理。
第十六条 有下列情况之一的，按以下规定处理：
（一）月检查不符合要求的，由街道办事处、乡（镇）人民政府责令责任人限期整改，并通报批评；
（二)一年内累计三次检查不符合要求的，由区人民政府、市经济开发区管委会对责任人进行通报批评；责任人属单位的，取消该单位年度文明单位、先进单位评比资格；
（三）拒不履行“门前四包”责任的，由市城管部门对责任人进行通报批评、新闻曝光。
第十七条 责任人不履行城市市容和环境卫生管理责任的，由市城管部门责令限期改正；逾期未改正的，依法处以一百元以上一千元以下罚款。
第十八条 违反市容整洁、卫生清洁、绿化完好、设施无损管理规定的，由市城管部门或其他相关部门依据有关法律法规进行查处。

第五章 附 则

第十九条 各县（市）参照本办法执行。
第二十条 本办法自2004年 月 日起施行。原《扬州市区主次干道环境管理“门前六包”工作实施方案》（扬政发[2000]130号）即行废止。